W naszym przekonaniu pierwszym krokiem do naprawy samorządu terytorialnego jest możliwie jak najszybsze przywrócenie równowagi w relacjach pomiędzy rządowym centrum a jednostkami samorządu terytorialnego. Niezbędny jest powrót do konstytucyjnych zasad samorządności wspólnot terytorialnych i pomocniczości, bo tylko sprawczy samorząd z demokratycznym mandatem może być partnerem i odpowiadać na oczekiwania obywateli i obywatelek.
Minister zadeklarował na antenie TVP Info: „Ja, oczywiście, nie zamierzam wpływać w żaden sposób na politykę kadrową Instytutu Socjologii PAN – nie jest to moja rola. Natomiast na pewno będę rewidował swoje decyzje finansowe, bo ja nie będę finansował na większą skalę instytutu, który utrzymuje tego rodzaju ludzi, którzy po prostu obrażają Polaków”. Trudno tę wypowiedź odczytywać inaczej niż jako jasną zapowiedź ukarania IFiS za wypowiedzi prof. Engelking.
Art. 213 Konstytucji stanowi, iż „KRRiT stoi na straży wolności słowa, interesu publicznego w radiofonii i telewizji”. Stojąc na straży interesu publicznego, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji musi dbać o to, aby wolność słowa nie była ograniczana i mogła być swobodnie realizowana. W tym zakresie Przewodniczący KRRiT powinien w swoich decyzjach kierować się m.in. orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Decyzja Przewodniczącego KRRiT wobec Spółki Inforadio nie uwzględnia argumentacji wynikającej z orzecznictwa ETPCz, a tym samym przeczy standardom ochrony swobody wypowiedzi.
Ochrona swobody wypowiedzi w sektorze mediów prywatnych jest tym bardziej istotna w sytuacji, gdy przeprowadzona w 2016 roku reforma mediów publicznych doprowadziła do utraty możliwości ezstronnego relacjonowania przez nie działalności władzy publicznej. Media prywatne stały się więc jedynym źródłem krytycznych czy niewygodnych dla rządu informacji. Nękanie ich dotkliwymi karami za relacjonowanie wydarzeń mających istotne publiczne znaczenie może być w tych okolicznościach odebrane jako dążenie do ograniczenia pluralizmu na polskim rynku mediów.
Sprawa stanowi kolejny przykład poważnych konsekwencji w zakresie respektowania (bądź raczej nierespektowania) standardów swobody wypowiedzi, do którego prowadzi upolitycznienie konstytucyjnego organu regulacyjnego. Sprawa powinna budzić nie tylko zainteresowanie polskich organizacji zajmujących się ochroną swobody wypowiedzi, ale również instytucji międzynarodowych, w tym Unii Europejskiej, gdzie trwają obecnie prace nad regulacjami odnośnie wolności mediów (Media Freedom Act).
24 lutego 2022 roku, kiedy Rosja rozpoczęła pełnowymiarową wojnę z Ukrainą, mogło się wydawać, że najbardziej adekwatną perspektywą dla analizy konfliktu jest realizm. Atomowe mocarstwo, dążące do ponownego podziału stref wpływów w Europie, użyło brutalnej siły wobec sąsiada, który dokonał innego wyboru cywilizacyjnego. Bardzo szybko okazało się jednak, że realistyczna refleksja jest niewystarczająca. Kluczową rolę w obronie Ukrainy przed agresją rosyjską odegrali bowiem niepaństwowi aktorzy stosunków międzynarodowych: wspólnoty lokalne i ich liderzy. Nie byłoby to możliwe bez wdrażanej od 2014 roku reformy samorządowej. We wsparcie wschodnich sąsiadów zaangażowały się polskie jednostki samorządu terytorialnego, nie tylko przyjmując u siebie uchodźców z Ukrainy, ale też aktywnie włączając się we wsparcie ukraińskich partnerów.
Celem artykułu jest prezentacja stanu współpracy władz lokalnych i regionalnych Polski i Ukrainy rok po agresji Federacji Rosyjskiej. Autor postara się udzielić odpowiedzi na pytanie, jak wojna zmieniła paradyplomację polsko-ukraińską i jakie będzie mieć dla niej konsekwencje w przyszłości. Podstawą analizy będą dane zastane: literatura przedmiotu, opracowania eksperckie, oficjalne dokumenty oraz komunikaty medialne, przede wszystkim internetowe.
Nieobecność polskich samorządowców w europejskiej debacie na temat odbudowy Ukrainy może być wynikiem, z jednej strony, obciążenia wójtów, burmistrzów i prezydentów miast bieżącymi obowiązkami, chociażby tymi związanymi z opieką nad uchodźcami. Z drugiej jednak strony niewykluczone, że głos polskich gmin, powiatów i województw nie wybrzmiał dostatecznie na arenie międzynarodowej wskutek braku wsparcia ze strony rządu. Władze państw „starej” UE od dekad wykorzystują współpracę terytorialną (zdecentralizowaną) jako instrument polityki zagranicznej. Krajowym partnerem są w tym przypadku najczęściej organizacje samorządowe, które na zlecenie rządów wdrażają programy i projekty w miejscach istotnych z punktu widzenia interesów danego państwa. W ten sposób działają m.in. wspominany wcześniej SALAR, a także VNG International, międzynarodowa agenda Związku Gmin Niderlandzkich. Zdarza się również, że rządy powołują własne struktury ds. współpracy rozwojowej. Jako przykłady mogą posłużyć niemiecki GIZ, szwedzka SIDA czy też Francuska Agencja Rozwoju (AFD). Ich partnerami są władze lokalne i regionalne.
Jeśli nastawienie polskiego rządu do dyplomacji samorządowej nie ulegnie zmianie, należy się spodziewać, że polskie j.s.t. nadal będą najpopularniejszymi zagranicznymi partnerami ukraińskich miast i regionów. Ze zniszczeń wojennych odbudowywać je będą jednak nie Polacy, a Niemcy.
We wspomnianym powyżej podsumowaniu zaprezentowanym przez Ministerstwo Finansów zawarte są przede wszystkim dwa uproszczenia. Po pierwsze, dane prezentowane są zbiorczo dla wszystkich samorządów terytorialnych. Tymczasem sytuacja poszczególnych kategorii samorządów (gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw) jest zróżnicowana, więc takie zbiorcze podsumowanie może zamazywać istotne problemy2. Po drugie, Ministerstwo przytacza łączne dane o wielkości dochodów, nie zauważając zmian struktury tych dochodów, tak jakby nie miała ona znaczenia dla funkcjonowania samorządów. Jest to zresztą zgodne z wieloma wcześniejszymi wypowiedziami wysokiej rangi urzędników rządowych, z których to wypowiedzi wynikał brak zrozumienia, że dla samorządności istotne jest nie tylko, ile pieniędzy ma do dyspozycji władza lokalna, ale także – skąd się te środki biorą i jak duża jest swoboda decydowania o ich przeznaczeniu.
W naszym raporcie uchylamy te upraszczające założenia, starając się przedstawić pogłębioną interpretację dostępnych danych. Próbujemy przy tym pokazać najnowsze informacje o budżetach samorządowych na tle nieco dłużej trwającego trendu zmian z ostatnich lat. Szczególną uwagę zwracamy na sytuację gmin oraz miast na prawach powiatu. Powodem jest fakt, że są to najważniejsze kategorie samorządów, wykonujące największą część zadań publicznych istotnych dla codziennego życia mieszkańców i dysponujące największymi budżetami. Dochody budżetowe gmin i miast na prawach powiatu to ponad 80% wszystkich dochodów jednostek samorządu terytorialnego (z tego niemal 50% przypada tylko na same gminy), a ich wydatki inwestycyjne to prawie 80% całości inwestycji samorządowych.
Pogorszenie większości wskaźników po trzech kwartałach 2022 roku w porównaniu z analogicznym okresem roku 2021 przeczy określeniu „stabilność”. Utrzymujące się od dłuższego czasu trudności w niektórych kategoriach samorządów (przede wszystkim, choć nie wyłącznie, w miastach na prawach powiatu) nie pozwalają na użycie sformułowania „dobra sytuacja”. Z drugiej strony, analizowane wskaźniki nie sygnalizują nagłego, drastycznego pogorszenia się stanu finansów samorządowych. Obserwowany obraz kojarzy się raczej z utrzymującą się stagnacją, a w przypadku niektórych wskaźników, ze stopniowym ich pogarszaniem się. Dodajmy, że bardziej precyzyjna analiza wysokości narzucanych przez przepisy rosnących kosztów bieżących, a także oszacowanie „inflacji samorządowej” (szybkości zmian cen najbardziej znaczących dla budżetów gmin i powiatów) mogłyby dodatkowo skomplikować ten obraz, dodając mu dramatyzmu. A zatem – nawiązując do pytania postawionego w tytule naszego opracowania – ani katastrofa (jak sugerują wypowiedzi niektórych polityków samorządowych), ani dobra, stabilna sytuacja (jak przekonuje rząd). Przy czym warto dodać, że niektóre czynniki sugerują możliwość dalszego pogarszania się stanu finansów w kolejnych latach.
W naszym opracowaniu koncentrujemy się jednak na diagnozie stanu obecnego, a nie na prognozach. Natomiast to, co obserwujemy, już teraz można określić jako powolne („pełzające”) psucie systemu finansowania i przechodzenie od faktycznej samorządności do systemu klientelistycznego, w którym o kierunkach polityki lokalnej w coraz mniejszym stopniu decydują władze wybrane w demokratycznych wyborach lokalnych, a w większym stopniu podporządkowanie polityce rządu. Wskazuje na to stopniowe zastępowanie dochodów nieznaczonych, opartych na własnych funduszach (przede wszystkim pochodzących z podatków) przez znaczone dotacje o charakterze celowym, niejednokrotnie rozdzielane według mało precyzyjnych, nieprzejrzystych kryteriów.
W obliczu kolejnych, często nakładających się kryzysów oraz wobec istnienia wspomnianej luki normatywnej w systemie reagowania na nie – rząd próbuje przeforsować regulacje, które – zdaniem wielu ekspertów – nie tylko mogą naruszyć Konstytucję i reguły demokratycznego państwa prawnego, ale też – znowu wedle fachowców – bynajmniej nie gwarantują osiągnięcia celu, o ile tym miałaby być poprawa bezpieczeństwa ludności cywilnej wobec rozmaitego rodzaju zagrożeń i kataklizmów. Równocześnie wiele wskazuje na to, że lansowane rozwiązania mają w istocie podłoże polityczne – chodzi o umocnienie władzy centralnej, dokonywane kosztem zwłaszcza samodzielności samorządów lokalnych, bądź wywołanie w nich tzw. efektu mrożącego.
Analiza tego projektu pod kątem konstytucyjnych praw człowieka i obywatela oraz decentralizacji władzy publicznej i tym samym samodzielności jednostek samorządu terytorialnego potwierdza ogólną tendencję dokonywania od 2015 roku drogą legislacyjną i pozalegislacyjną zmian ustroju Rzeczypospolitej bez, niemożliwej ze względu na skład parlamentu, zmiany Konstytucji.
Taka motywacja tłumaczyłaby wszystko. I antykonstytucyjne z istoty rozwiązania zawarte w rządowych propozycjach, i skutek w postaci ograniczenia praw oraz pozycji samorządów na rzecz państwowej centrali, a wreszcie postawienie politycznego (czy raczej: partyjnego) celu ponad wzgląd na bezpieczeństwo obywateli i państwa. Interpretacja ta jest tym bardziej prawdopodobna, że proceder taki w czasie rządów tej ekipy stał się prawidłowością.
Warto dokonać przeglądu problemów, które zostały przywołane w uzasadnieniu ustawy. Aby uporządkować to uzasadnienie, można wyróżnić siedem takich problemów:
1. zmniejszenie frekwencji,
2. sytuacja kandydatów chcących skorzystać
z biernego prawa wyborczego w obu wyborach,
3. chaos informacyjny z perspektywy wyborców,
4. nieskuteczność ciszy wyborczej,
5. trudność w rozliczeniu finansowym podwójnych
kandydatur,
6. trudności organizacyjne po stronie administracji (powoływanie obwodowych komisji wyborczych, rejestracja komitetów i kandydatów, terminowy druk kart do głosowania, przechowywanie dokumentów przez gminy, zapewnienie tablic informacyjnych i miejsc na plakaty),
7. rozpatrywanie protestów wyborczych.
Podsumowując: na żadnym z pól wymienionych w uzasadnieniu ustawy nie następuje radykalna poprawa – nie znikają wyszczególnione tam zasadnicze problemy. Nawet jeśli część z trudności – np. druk kart wyborczych – może być tą metodą ograniczona, to jednak nie równoważy to dodatkowych napięć i konfliktów interesów. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem byłoby nieznaczne skrócenie kadencji Sejmu i przeprowadzenie wyborów parlamentarnych w czerwcu 2023 roku. Wtedy wybory samorządowe mogłyby się odbyć w obowiązującym obecnie terminie. Odstępy pomiędzy wyborami byłyby akurat takie, że rozwiązywałyby wymienione problemy, natomiast nie generowałyby nowych. To jednak wymaga zawetowania procedowanej ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej.
Program skierowany jest do gmin popegeerowskich. To znaczy do których? Przyglądając się alokacji przyznanych dotacji, widzimy, że trafiał on także to gmin, gdzie obecność PGR-ów była śladowa (stanowiły np. mniej niż 1% powierzchni użytków rolnych) i nie rodziła typowych dla tej formy problemów społecznych i ekonomicznych. Tylko 40% dotacji trafiło do gmin, w których udział PGR-ów w rolnictwie wynosił powyżej 1/3. Choć prawdą też jest, że statystycznie rzecz ujmując, gminy z dużym udziałem PGR-ów na przełomie lat 80. i 90. XX wieku miały większe szanse na otrzymanie dotacji, a te były na ogół wyższe (w przeliczeniu na jednego mieszkańca), niż gminy, w których PGR-y miały marginalne znaczenie.
Trudno nie skonstatować, że faworyzowanie gmin rządzonych przez wójtów i burmistrzów związanych z PiS pojawia się w każdym z realizowanych do tej pory programów dotacyjnych, począwszy od konkursu na środki z Funduszu Dróg Samorządowych w roku 2019. Skala tego uprzywilejowania (a tym samym dyskryminacji gmin, których władze są powiązane z partiami opozycyjnymi) jest zróżnicowana, ale utrzymuje się za każdym razem. Dotyczy to także ogłoszonych niedawno wyników V edycji konkursu w ramach Programów Inwestycji Strategicznych, skierowanego na „rozwój stref przemysłowych”, który nie był przedmiotem odrębnych analiz w ramach raportów Fundacji Batorego. (W programie tym przyznano dotacje zaledwie Fundacja im. Stefana Batorego 35 gminom, ale ich łączna wysokość przekraczała 3,5 mld zł. Jednak gminom, których włodarze powiązani są z PiS, przypadło 15% rozdzielonej kwoty, podczas gdy ich udział w liczbie mieszkańców kraju wynosi zaledwie 9%).
W wygłaszanych przez polityków rządowych (w tym premiera) komentarzach dotyczących omawianego tu programu podkreślano, że wsparcie udzielane jest przede wszystkim gminom małym i niezamożnym. Dyskusja, czy to właściwy wybór priorytetów (zamiast np. wzmocnienia regularnego mechanizmu wyrównawczego), byłaby zapewne dość złożona i wykracza poza ramy tego raportu. Ale zgromadzone dane bez wątpliwości potwierdzają, że wyższe dotacje w przeliczeniu na jednego mieszkańca trafiły faktycznie przede wszystkim do gmin małych i biedniejszych od przeciętnych. Ta preferencja dla gmin małych dokonała się w dużym stopniu za pomocą swego rodzaju mechanizmu „urawniłowki”. Dwumilionowa dotacja (a taka wielkość dominowała) jest rzecz jasna dużo bardziej znaczącym wsparciem dla gminy liczącej np. 3 tys. mieszkańców niż dla gminy z chociażby 15 tys. mieszkańców. Pojawia się także pytanie, czy opisane w poprzednim punkcie podsumowania polityczne skrzywienie, w wyniku którego gminy rządzone przez wójtów z PiS uzyskują wyższe dotacje, nie jest po prostu pochodną faktu, że to właśnie w małych i niezamożnych gminach częściej spotykamy polityków opcji rządzącej zajmujących kierownicze stanowiska w samorządach. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że politycy z rządu indagowani w sprawie rozkładu dotacji z wcześniejszych programów rządowych używali tego właśnie argumentu jako wyjaśnienia pozornej (ich zdaniem) preferencji dla samorządów z wójtami powiązanymi z PiS. Przeprowadzona analiza dotacji z programu dla gmin popegeerowskich wskazuje, że faktycznie wójtowie z PiS nieco częściej pojawiają się w gminach małych. Fakt ten trochę łagodzi rozmiar skrzywienia politycznego. Ale jest to tylko częściowe wytłumaczenie. Jeśli weźmiemy pod uwagę wyłącznie gminy małe, to preferencja dla gmin z wójtem z PiS w porównaniu z tymi zarządzanymi przez włodarzy związanych z partiami opozycyjnymi jest nadal widoczna, choć okazuje się mniejsza, niż kiedy patrzymy na wszystkie gminy popegeerowskie łącznie.
