W nowej edycji Indeksu Percepcji Korupcji Transparency International (Fundacja Batorego jest organizacją partnerską Transparency International) ocena Polski ponownie się pogorszyła. Polska uzyskała 54 punkty w 100-punktowej skali, gdzie zero punktów oznacza najgorszą ocenę a sto punktów najlepszą. W porównaniu do poprzedniej edycji Indeksu Polska pogorszyła też swoją pozycję w globalnym rankingu spadając z 45 na 47 miejsce.
Indeks Percepcji Korupcji (CPI) i ranking są publikowane od 1995 roku. CPI powstaje w oparciu o sondaże i badania panelowe realizowane wśród międzynarodowych ekspertów, specjalizujących się w ocenie ryzyka politycznego i gospodarczego oraz przedstawicieli biznesu. Od 2012 roku, po zmianie metodologii, CPI pozwala analizować zmiany percepcji korupcji w czasie. Choć jest to szacunkowy miernik percepcji, to dzięki nieprzerwanej – blisko trzydziestoletniej – historii pozwala on na unikalną analizę trendów. A te nie są niestety pozytywne.
Korupcja pozostaje globalnym problemem
Jak zwraca uwagę Transparency International w raporcie podsumowującym tegoroczną edycję, dwie trzecie spośród 180 państw objętych badaniem uzyskało wynik poniżej 50 punktów, co wskazuje na to, że mają one poważny problem z korupcją. Oznacza to również, że około 80 proc. światowej populacji żyje w państwach podatnych na korupcję i towarzyszące jej negatywne skutki, takie jak niewydolność rządów, nierówności społeczne, bieda czy ograniczony dostęp do podstawowych usług publicznych: edukacji, ochrony zdrowia czy pomocy społecznej.
W tegorocznym raporcie TI zwraca też uwagę na to, że istotnym, korupcjogennym czynnikiem jest osłabianie wymiaru sprawiedliwości. Wiąże się to często z upolitycznieniem sądownictwa i przekłada się na brak odpowiedzialności ludzi władzy za nadużycia. W raporcie zwraca się uwagę także na coraz powszechniejsze sankcjonowanie bezkarności i manipulowanie sądownictwem przez władzę wykonawczą, zainteresowaną unikaniem odpowiedzialności i rozliczalności. Te problemy są niestety także udziałem Polski.
W nocie poświęconej nowej edycji Indeksu, François Valérian, szef Rady Dyrektorów Transparency International, stwierdził: „Korupcja będzie się rozwijać, dopóki wymiar sprawiedliwości nie będzie w stanie pociągać do odpowiedzialności rządzących i trzymać ich w ryzach. Kiedy sprawiedliwość jest po prostu kupowana lub naruszana poprzez interesy partyjne, cierpią na tym obywatele. Rządzący powinni wzmacniać instytucje, które stoją na straży prawa i walczą z korupcją, i gwarantować ich niezależność. Czas skończyć z bezkarnością za korupcję.”
Korupcja to niesprawiedliwość, problemy gospodarcze i nierówności społeczne
W tegorocznej edycji zwrócono uwagę przede wszystkim na związek korupcji z szeroko pojętą niesprawiedliwością. Wiąże się ona nie tylko z wadliwym funkcjonowaniem sądownictwa, ale także innych instytucji państwa i z nierównościami społecznymi. Korupcja przyczynia się do marginalizacji i dyskryminacji całych grup społecznych. Podkopuje zaufanie do państwa i przyczynia się do anarchizacji życia publicznego.
Raport pokazuje też, że obywatele doprowadzeni do skrajności, między innymi z powodu głębokiej korupcji aparatu władzy, potrafią się zmobilizować i zainicjować zmianę społeczną i polityczną. Przykładem tego może być sytuacja na Sri Lance. Pod koniec 2023 roku, w obliczu powszechnej, systemowej korupcji, która doprowadziła ten kraj do głębokiego kryzysu gospodarczego, obywatele nie tylko wyszli na ulicę, ale i złożyli petycję do Sądu Najwyższego Sri Lanki, w której wykazywali, że najwyżsi funkcjonariusze państwowi są skorumpowani i powinni zostać ukarani. Sąd wykazał się niezależnością i uznał, że były prezydent Gotabaya Rajapaksa, były premier Mahinda Rajapaksa, dwóch byłych prezesów banku centralnego i inni najwyżsi urzędnicy służb podatkowych naruszyli konstytucję decyzjami dotyczącymi polityki gospodarczej i są odpowiedzialni za korupcję. Ten przypadek pokazuje, że nawet w sytuacji bardzo głębokiego kryzysu gospodarczego i politycznego droga do praworządności i sprawiedliwości nigdy nie pozostaje zupełnie zamknięta.
Europa Zachodnia, w tym Unia Europejska, mimo skandali korupcyjnych i mimo tego, że niektóre państwa takie jak Węgry, Bułgaria i niestety także Polska, w ostatnich latach pogrążają się w systemowej, wielkiej korupcji (grand corruption), na tle reszty świata jest postrzegana wyjątkowo dobrze. W tym regionie jedynie cztery spośród trzydziestu jeden państw uzyskało wynik poniżej 50 punktów, a średni wynik to 65 punktów. Europa Zachodnia i UE są więc najlepiej postrzeganą częścią świata. Państwo o najgorszym wyniku to Węgry (42 punkty), które nie poprawiają swojej oceny już od lat. Nawet Bułgaria i Rumunia, których wejście do Unii opóźniło się głównie przez wzgląd na korupcję i do września 2023 roku były objęte specjalnym mechanizmem nadzoru przez Komisję Europejską (Cooperation and Verification Mechanism), uzyskały lepsze wyniki (odpowiednio 45 i 46 punktów) niż Węgry, które dołączyły do UE w pierwsze fazie rozszerzenia. Najlepiej oceniane są tradycyjnie państwa skandynawskie: Dania (90 punktów), Finlandia (87 punktów) i Norwegia (84 punkty).
Czy Polska wyjdzie ze spirali wielkiej korupcji?
Polska, jak już wspomniano, spadła w najnowszej edycji CPI i budowanego na tej podstawie rankingu. Daleko nam jeszcze do Węgier czy Bułgarii, spadamy jednak sukcesywnie od 2016 roku, a więc od czasu, gdy władzę objęła Zjednoczona Prawica. Już trzy lata temu uzyskaliśmy wynik najgorszy od 2012 roku (56 punktów), a potem było już tylko gorzej.
Przy okazji poprzednich edycji Indeksu, wielokrotnie podnosiliśmy kwestię tego, że obniżanie pozycji Polski w CPI jest związane z rozkładem rządów prawa, a w szczególności z głębokim upartyjnieniem prokuratury i rosnącymi naciskami na sądownictwo, a więc tymi samymi czynnikami, które przy okazji tegorocznej edycji CPI eksponuje Transparency International. Skutkiem upartyjnienia prokuratury jest przede wszystkim to, że sprawy korupcyjne dotyczące ludzi władzy nie mają szans na wyjaśnienie i osądzenie. Są bowiem niepodejmowane, umarzane lub przewlekane, przez co częstokroć nie mają nawet szansy dotrzeć do etapu sądowego.
W 2023 roku, w trakcie kampanii wyborczej do Sejmu, temat korupcji był dla opozycji jednym z głównych wątków. Naturalnie był on więc obecny w debacie publicznej, co mogło przełożyć się na to, że Polska była postrzegana jeszcze bardziej negatywnie przez ekspertów biorących udział w badaniach wchodzących w skład indeksu.
Nie można też nie wspomnieć przy tej okazji o jednej z największych afer korupcyjnych zeszłego roku, czyli tzw. „aferze wizowej”. Pod koniec sierpnia 2023 roku media ujawniły, że od dłuższego czasu polskie placówki konsularne (głównie w Afryce, w Azji i w Indiach) wystawiły tysiące wiz w sposób budzący podejrzenia o korupcję. Wiele wskazuje na to, że w Ministerstwie Spraw Zagranicznych powstał układ z udziałem polityków, urzędników, pracowników ambasad i konsulatów oraz firm pośredniczących w procesie wizowym. W obliczu tych doniesień obóz rządzący po cichu zdymisjonował wiceministra spraw zagranicznych, Piotra Wawrzyka, zaprzeczając jednocześnie, jakoby miałby on być współwinny. Wówczas nie zatrzymano go, ani nie postawiono mu zarzutów. Minister sprawiedliwości stwierdził, że nie ma żadnych wątpliwości, że Wawrzyk nie ma nic wspólnego z aferą. Został on zatrzymany dopiero po wyborach, w styczniu 2024 roku. Kiedy postawiono mu zarzuty, jego byli koledzy z rządu pytani o to wydarzenie udawali, że go nie znają.
Skandal ten nie tylko wzburzył polską opinię publiczną, ale miał też konsekwencje międzynarodowe, ponieważ dzięki polskim wizom wydawanym w ramach korupcjogennego procederu cudzoziemcy nielegalnie docierali do innych państw Unii Europejskiej, a nawet do USA. Przy okazji jest on ilustracją opisanej wyżej praktyki „zamiatania pod dywan” spraw korupcyjnych niewygodnych dla obozu władzy. Gdyby nie przegrana PiS w wyborach 15 października 2023 roku, zapewne nie postawiono by zarzutów byłemu wiceministrowi, nie powstałaby sejmowa komisja śledcza powołana do wyjaśnienia tej sprawy, a dochodzenie byłoby przeciągane i zatrzymałoby się na poziomie osób mniej istotnych z politycznego punktu widzenia.
Oceny międzynarodowych ekspertów co do zwiększającej się podatności Polski na korupcję potwierdzają nie tylko poszczególne afery, ale też analizy. We wrześniu 2023 roku Fundacja Batorego opublikowała raport „Ocena odporności państwa na nadużycia władzy”. Raport opracowany został przy pomocy metodologii National Integrity Systems, stworzonej także przez Transparency International. Zespół dziesięciu niezależnych ekspertów ocenił funkcjonowanie kluczowych instytucji państwa: Sejmu i Senatu, rządu i służby cywilnej, sądownictwa, prokuratury oraz organizacji obywatelskich pod kątem tego, na ile same są odporne na nadużycia władzy i korupcję, a także na ile mają potencjał, żeby zwiększyć odporność państwa na te problemy. Spośród wymienionych instytucji najgorzej został oceniony rząd, głównie ze względu na kierowanie się w swoim działaniu interesem partii rządzącej, a nie interesem publicznym (np. przy obsadzie stanowisk w firmach kontrolowanych przez państwo), upartyjnienie służby cywilnej i brak jakiejkolwiek polityki antykorupcyjnej. Analiza potwierdziła też głębokie upartyjnienie prokuratury i związaną z tym niską efektywność w zwalczaniu korupcji (zwłaszcza tej, która dotykała obozu władzy). Raport był kolejnym potwierdzeniem, postępującej, systemowej, wielkiej korupcji, która częstokroć nie tylko nie jest ścigana przez właściwe organy, ale wręcz legalizowana i wykorzystywana jako instrument w walce politycznej.
Czy nowa władza sprawi, że Polska będzie postrzegana jako państwo mniej podatne na korupcję?
W wyniku wyborów, w październiku 2023 roku zmienił się rząd. Nowa koalicja doszła do władzy między innymi pod hasłami rozliczenia poprzedników za korupcję i inne nadużycia. Jednak w kampanii niewiele można było usłyszeć o tym, jaka będzie polityka antykorupcyjna. Do chwili opublikowania tego tekstu dalej nic było wiadomo o zamierzeniach rządu na tym polu.
Jednocześnie jedną z pierwszych, godnych odnotowania, decyzji nowego ministra sprawiedliwości Adama Bodnara, było rozpoczęcie procedury przystąpienia Polski do Prokuratury Europejskiej – unijnego organu, który koncentruje się między innymi na zwalczaniu przestępczości korupcyjnej. Minister Bodnar zainicjował też działania zmierzające do odbudowania i odpolitycznienia prokuratury, które – jeśli zakończą się powodzeniem – z pewnością zwiększą zdolności państwa w obszarze walki z korupcją.
Dużo mniej przemyślane są inicjatywy rządu w zakresie zmian dotyczących systemu oświadczeń majątkowych (który wymaga kompleksowej reformy, a nie jedynie rozszerzenia obowiązku składania i publikowania oświadczeń na małżonków części osób pełniących funkcje publiczne, na czym skoncentrowała się nowa większość rządząca), czy dotyczące uregulowania statusu sygnalistów. W tej drugiej sprawie rząd zbyt pośpiesznie zdecydował się kontynuować prace legislacyjne na bazie wadliwego projektu ustawy pozostawionego przez poprzedników. Wzbudziło to niepokój w środowiskach zajmujących się problematyką ochrony sygnalistów. Fundacja Batorego wraz z wieloma innymi organizacjami wystosowała apel do rządu o spowolnienie prac i uwzględnienie rozwiązań zawartych w społecznym projekcie ustawy o ochronie sygnalistów, który został przedstawiony opinii publicznej już w 2019 roku (w momencie publikacji tego tekstu, rząd odpowiedział pozytywnie na wspomniany apel i zadeklarował głębszą rewizję rządowego projektu ustawy dotyczącej sygnalistów).
Zmiana władzy daje nadzieję, że spadek pozycji Polski w Indeksie Percepcji Korupcji zostanie zatrzymany, a w przyszłości negatywny trend zostanie odwrócony. Nowy rząd i większość sejmowa są zdeterminowane w kwestii przywrócenia zasad praworządności i odbudowy instytucji chroniących państwo przed nadużyciami władzy. Koalicja 15-go października powinna jednak też wypełnić zobowiązania wynikające z faktu, że Polska jest sygnatariuszem konwencji ONZ przeciwko korupcji i przyjąć spójną, wieloletnią strategię antykorupcyjną. Ta powinna obejmować przemyślane, szerokie reformy dotyczące m.in. finansowania polityki, oświadczeń majątkowych, uregulowania działalności lobbingowej, czy poprawy przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Nowa władza powinna też wystrzegać się własnych afer. A jeśli do takowych dojdzie, w odróżnieniu do obozu PiS, powinna je konsekwentnie wyjaśniać i egzekwować odpowiedzialność tych, którzy dopuszczają się korupcji.
Grzegorz Makowski – profesor Szkoły Głównej Handlowej, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
