Przedsiębiorstwo państwowe, czyli co?
Jeśliby trzymać się ściśle pojęcia „przedsiębiorstwo państwowe”, to wedle ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 roku (sic!) odnosi się ono wyłącznie do podmiotów, których organem założycielskim jest państwo, które są samodzielne, samofinansujące się i mają własną osobowość prawną. Takich wąsko rozumianych przedsiębiorstw państwowych na koniec czerwca 2023 roku było zaledwie dziewięć (aktywnych, a nie w likwidacji, bądź w upadłości).
Ciekawiej jest jednak spojrzeć na to zagadnienie z międzynarodowej perspektywy. Z tego punktu widzenia pojęcie przedsiębiorstwa państwowego jest szersze i odnosi się do angielskiego terminu state owned (lub controlled) enterprise (tzw. SOE). Wówczas bierzemy pod uwagę nie tylko przedsiębiorstwa tworzone przez państwo, ale też i takie, nad którymi ma ono kontrolę. A ta kontrola może przejawiać się na klika sposobów. Państwo może mieć w nich np. większościowy pakiet akcji, czy udziałów. Albo, jak do niedawna w przypadku Orlenu, nie musi mieć większości udziałów, ale w statucie może sobie zagwarantować decydujący głos w kluczowych sprawach, takich jak obsada organów zarządczych. Przy takim rozumieniu, na koniec czerwca 2023 roku istniało 178 przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo, w tym takie giganty, jak wspomniany Orlen, PKO BP, czy KGHM. Ponadto państwo ma także mniejszościowe udziały w co najmniej 168 firmach.
SOE, choć nieliczne, mogą mieć ogromny wpływ na całą gospodarkę. Szacuje się, że w Polsce wartość udziałów w przedsiębiorstwach należących do państwa to kilkanaście procent PKB. Nie odbiega to od średniej np. w grupie państw OECD, gdzie w 2018 roku ten odsetek wynosił przeciętnie 15%. Polska nie jest więc wyjątkowa w tym względzie, ale odstaje znacząco, jeśli chodzi o transparentność i racjonalność funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych.
Czy przedsiębiorstwa państwowe mają sens?
OECD i Bank Światowy poświęcają wiele uwagi przedsiębiorstwom państwowym, analizując ich wpływ na gospodarkę oraz ich związki z polityką, a także ryzyka, które z tych związków wynikają. Pierwszy wniosek, jaki nasuwa się po przeglądzie dorobku tych organizacji, jest taki, że nie da się całkowicie wyeliminować przedsiębiorstw państwowych. Istnieją one nawet w tak liberalnych państwach jak USA. Drugi wniosek jest taki, że mimo różnorodnych ryzyk związanych z obecnością państwa w gospodarce, przedsiębiorstwa państwowe mogą być efektywne w sensie ekonomicznym i wspomagać politykę gospodarczą państwa. Przykładem mogą być japońskie zaibatsu (np. Mitsubishi) i koreańskie chaebole (np. Hyundai). Jednak, żeby tak było muszą one spełniać wysokie standardy zarządzania i muszą unikać upolitycznienia.
Zwykle przytacza się kilka argumentów za istnieniem przedsiębiorstw państwowych. Najczęściej podnosi się, że państwo musi mieć kontrolę nad przedsiębiorstwami o strategicznym znaczeniu, ponieważ jest to istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego. Zgodnie z innym, często przytaczanym argumentem poprzez przedsiębiorstwa państwowe rządy mogą „cywilizować” wolny rynek, ponieważ firmy znajdujące się pod ich kontrolą lepiej równoważą dążenie do osiągania zysku z misją społeczną, dostarczając różnych podstawowych produktów i usług publicznych.
Niestety wszelkie dostępne analizy międzynarodowe świadczą o tym, że w większości przypadków przedsiębiorstwa państwowe słabo realizują te pozytywne cele, a dużo częściej stają się ogniskiem rozmaitych nadużyć, które ostatecznie uderzają w bezpieczeństwo i interesy obywateli.
Przedsiębiorstwa państwowe – ogniska korupcji i nadużyć władzy
Źródłem problemów przedsiębiorstw państwowych jest ich dwoista natura, z której wynika immanentny konflikt interesów. Z jednej strony powinny konkurować z innymi przedsiębiorstwami i przynosić zysk. Z drugiej strony oczekuje się, że będą służyć interesowi publicznemu. Problem w tym, że rządzący mają skłonność do utożsamiania interesu publicznego z interesem własnej partii, czy wręcz z interesem konkretnych osób, które akurat u władzy się znajdują.
Duża część problemów z przedsiębiorstwami państwowymi jest związana z szeroko pojętym finansowaniem polityki. Międzynarodowa Fundacja na rzecz Systemów Wyborczych (International Foundation for Electoral Systems, IFES) wskazuje, że przedsiębiorstwa państwowe są często wykorzystywane jako źródła finansowania kampanii wyborczych i odbywa się to na granicy prawa. Konkretne przykłady takich praktyk znamy doskonale z polskiego podwórka. Należą do nich m.in. wpłaty członków organów zarządczych tych podmiotów, a czasem nawet dużych grup pracowników, na komitety wyborcze czy partyjne konta ugrupowań rządzących (PiS uzyskuje w ten sposób co roku miliony złotych). Innym przykładem jest wykupywanie przez kontrolowane przez państwo firmy czasu i przestrzeni reklamowej, żeby propagować i wzmacniać przekaz władzy.
Państwowe firmy hojnie finansują przyjazne władzy media wykupując w nich reklamy. Czasem nawet wykupują same media prywatne, żeby podporządkować je władzy (czego najlepszym przykładem był zakup od koncerny Polska Press przez państwowy Orlen). Sponsorują rozmaite wydarzenia organizowane bądź to bezpośrednio przez ugrupowania rządzące lub pośrednio, przez środowiska z nimi związane (np. przez organizacje społeczne przyjazne władzy). Tworzą też własne fundacje korporacyjne. Te, następnie, udając zwykłe organizacje społeczne, realizują te czy inne działania sprzyjające obozowi władzy. Ilustracją tego procederu jest powołanie do życia w 2016 roku Polskiej Fundacji Narodowej, której majątek tworzą największe państwowe firmy, a która organizowała kampanie marketingowe wspierające politykę rządu (np. kampanię z 2017 szkalującą sędziów).
Państwowe giganty takie jak Orlen mogą też wspierać rządzących, wpływając na procesy gospodarcze. Przykładowo na przełomie 2022 i 2023 roku, gdy miał wzrosnąć podatek VAT na paliwa, Orlen – państwowy monopolista – nie podniósł ich cen. Mógł to zrobić, ponieważ, jak dowodzili eksperci, wcześniej zawyżał marże. Koncern tłumaczył się, że chciał uniknąć paniki na stacjach benzynowych w końcówce 2022 roku. Mało kogo jednak to przekonało. W momencie, gdy powstaje ten tekst, tuż przed wyborami parlamentarnymi, ponownie pojawiły się uzasadnione podejrzenia, że Orlen sztucznie zaniża ceny paliw. Dzieje się to, kiedy wszędzie w Europie ceny paliw wzrastają. Niektórzy eksperci wskazywali nawet, że ta manipulacja jest możliwa tylko dlatego, że koncern wykorzystał w tym celu strategiczne rezerwy surowca, godząc de facto w bezpieczeństwo energetyczne państwa. Orlen i rząd oczywiście zaprzeczali tym doniesieniom. Nietrudno się domyślić, że zamrożenie cen paliw może pomóc partii rządzącej (z podobnymi praktykami mieliśmy do czynienia na Węgrzech w 2021 roku).
Przedsiębiorstwa państwowe łatwo stają się w rękach partii narzędziem walki politycznej. Zamiast generować zyski, czy cywilizować wolny rynek, mają zapewniać rządzącym partiom przewagę nad opozycją i betonować określony układ polityczny. Służą też jako rezerwuar synekur dla partyjnych działaczy, ich kolegów i znajomych, a nawet rodzin, czego obóz PiS dał liczne przykłady.
W skrajnych przypadkach upartyjnienie przedsiębiorstw państwowych może stać się zarzewiem głębokiego kryzysu politycznego i gospodarczego, jak na przykład w Brazylii. Tamtejszy koncern paliwowy Petrobras przez dekady był symbolem brazylijskiego nacjonalizmu gospodarczego. W 2014 roku okazało się, że menedżerowie tej firmy i ich polityczni patroni stworzyli kartel działający nie tylko w Brazylii, ale też w innych państwach Ameryki Łacińskiej. Dzięki pracy dziennikarzy śledczych i odważnych, niezależnych prokuratorów na światło dzienne wypłynęły informacje świadczące o tym, że Petrobras nijak nie przyczyniał się do przyjaznej obywatelom Brazylii polityki energetycznej. Wręcz przeciwnie – menedżerowie wspólnie z politykami stworzyli polityczno-biznesowy, korupcyjny układ, finansujący kampanie wyborcze polityków. W Petrobras dopuszczano się wszelkiego rodzaju korupcyjnych nadużyć na bezprecedensową skalę, a koszty rosnących cen paliw i innych produktów petrochemicznych ponosili obywatele. Afera Petrobras wstrząsnęła życiem politycznym i gospodarczym w Brazylii. W związku z nią skazany na karę więzienia został między innymi prezydent Inácio Lula da Silva (ponownie wybrany na prezydenta w 2022 roku). Obyśmy nie doczekali się w Polsce czegoś podobnego.
Czy można poprawić działanie przedsiębiorstw państwowych?
Można próbować ograniczyć korupcyjne ryzyka związane z istnieniem SOE. OECD i Bank Światowy od wielu lat propagują różne służące temu rozwiązania i standardy, np.:
- Minimalizację liczby przedsiębiorstw państwowych. O ile można jakoś bronić obecności państwa w takich sektorach, jak wydobycie surowców, czy energia, o tyle irracjonalne jest to, że państwo zajmuje się np. produkcją mebli, ubrań, czy zarządzaniem hotelami..
- W przedsiębiorstwach państwowych, niezbędne jest stosowanie zaleceń i standardów OECD i Banku Światowego dotyczących profesjonalizacji zarządzania i odpolitycznienie, w szczególności wprowadzenie zakazu bezpośredniego przechodzenia z czynnej polityki do organów zarządczych i nadzorczych takich firm, czy zakazu przekazywania dotacji dla partii i komitetów wyborczych przez pracowników przedsiębiorstw państwowych.
- Konieczne jest też stworzenie gwarancji prawnych umożliwiających państwu i społeczeństwu sprawowanie realnej kontroli tego rodzaju firmami. Nie może być tak, jak to dzieje się w przypadku Orlenu, że może on odmawiać, kiedy mu się podoba, dostępu do informacji Najwyższej Izbie Kontroli (bądź co bądź konstytucyjnemu organowi), czy obywatelom, którzy przecież są de facto właścicielami tego przedsiębiorstwa, póki jest ono kontrolowane przez państwo.
Jeśli wpływ polityków na przedsiębiorstwa państwowe nie zostanie radykalnie ograniczony i nie zostaną podniesione standardy i transparentność ich funkcjonowania, korzyści z ich istnienia pozostaną bardzo dyskusyjne.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
