W walce z korupcją ostrożności nigdy nie za wiele
Początki CBA sięgają 2000 r., kiedy grupa posłów z Jarosławem Kaczyńskim na czele przedstawiła projekt ustawy o Centralnym Urzędzie Antykorupcyjnym (CUA). Miała to być niewielka, uzbrojona formacja, podlegająca ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wyspecjalizowana w wykrywaniu i ściganiu przypadków korupcji na najwyższych szczeblach życia publicznego i gospodarczego. Ale nawet ten minimalistyczny pomysł wzbudzał obawy. Niedługo po opublikowaniu projektu ustawy o CUA Grażyna Kopińska, ówczesna dyrektorka Programu Przeciw Korupcji Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w rozmowie z Gazetą Wyborczą, wskazywała, że niektóre z projektowanych przepisów mogłyby być sprzeczne z konstytucją. Np. przepisy umożliwiające CUA dowolne ujawnianie składników majątkowych podmiotów posiadających zobowiązania wobec skarbu państwa mogłyby naruszać prawo do prywatności. Dodatkowo w 2001 r. Program Przeciw Korupcji zlecił ekspertyzę na temat możliwości ścigania przestępczości korupcyjnej. Przygotowało ją trzech doświadczonych policjantów z wojewódzkich wydziałów do walki z korupcją i z Biura Koordynacji Służby Kryminalnej w Komendzie Głównej Policji. Do pomysłu powołania do życia CUA odnieśli się chłodno, wykazując, że CUA nie bardzo miałby czym się zajmować, ponieważ już wtedy istniało klika innych służb zajmujących się przestępczością korupcyjną, a ponad 90% tych spraw (podobnie zresztą jak i dziś) prowadziły specjalne wydziały policji.
Zanim więc CBA się zmaterializowało, istniało wiele zastrzeżeń do samej idei centralnego organu antykorupcyjnego. Wszelkie wątpliwości poszły jednak na bok, kiedy rządy SLD i PSL upadły w 2004 r. pod ciężarem afery Rywina. Opinia publiczna domagała się wówczas twardej walki z korupcją. Istotne było też przyjęcie w 2003 r. konwencji ONZ przeciwko korupcji, która zobowiązuje państwa-sygnatariuszy do tworzenia wyspecjalizowanych organów antykorupcyjnych (tzw. ACA, od Anti-corruption Agencies), ale nie przesądza o ich kształcie. Nie musi to być nowy, odrębny od innych organ. Tak czy inaczej, był to globalny impuls zachęcający do tworzenia nowych instytucji antykorupcyjnych. Tylko w ciągu pięciu lat od przyjęcia konwencji OZN, na świecie powstały dwadzieścia cztery ACA – w tym w Polsce. Stały się one standardem w polityce antykorupcyjnej, choć istniało już wiele analiz pokazujących, że ich skuteczność jest wątpliwa, a nierzadko korupcję jeszcze pomnażają. W takich okolicznościach, w 2006 r. powołano do życia CBA.
Choroba upolitycznienia
Biuro utworzono nie zważając na negatywne doświadczenia innych państw w tej dziedzinie. W trakcie prac parlamentarnych wielu prawników i praktyków przestrzegało, że Biuro będzie stanowić zagrożenie dla praworządności i swobód obywatelskich. Nie zapewniono przede wszystkim neutralności politycznej CBA. A w pierwotnej wersji ustawy brakowało nawet definicji korupcji (sic!). Przez to Biuro pod pretekstem walki z korupcją mogło w zajmować się czymkolwiek i nierzadko tak postępowało, gdy pojawiała się potrzeba polityczna. Sytuację poprawił tylko w pewnym stopniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2009 roku w sprawie ustawy o CBA. Dodano definicję korupcji, doprecyzowano misję biura i rozwiązano kilka innych technicznych problemów. Wyrok nie spowodował jednak, że Biuro stało się mniej podatne na upolitycznienie, co jest głównym problemem tej formacji.
CBA przetrwało do dziś, choć już w pierwszych latach swojego istnienia zasłynęło licznymi kontrowersyjnymi akcjami. Do takich zalicza się np. bezprawna prowokacja wobec posłanki PO, Beaty Sawickiej ujawniona tuż przed wyborami w 2007 roku. PiS liczył, że tym sposobem poprawi sobie wynik w wyborach. Sąd uwalniając Sawicką od winy stwierdził, że: „Demokratyczne państwo ze swej istoty wyklucza testowanie uczciwości obywateli czy dokonywanie wyrywkowej na chybił trafił kontroli tej uczciwości przy użyciu w tym celu tajnych i podstępnych metod. Postępowanie takie jest cechą i praktyką państwa totalitarnego”. Takim niesławnym przypadkiem była też „afera gruntowa”, czyli nieudana prowokacja CBA wobec Andrzeja Leppera, wicepremiera w rządzie PiS, Samoobrony i Ligi Rodzin Polskich. To za nią w 2015 r. został w pierwszej instancji skazany m.in. Mariusz Kamiński – pierwszy szef CBA, później uniewinniony przed prawomocnym wyrokiem przez prezydenta Dudę. W październiku 2023 r. Sąd Najwyższy nakazał jednak kontunuowanie postępowania przed sądem okręgowym.
Uzdrowić CBA próbował Paweł Wojtunik, który objął funkcję szefa Biura w 2009 roku. Ale nie miał jednak wystarczającego poparcia politycznego ze strony PO do przeprowadzenia reformy CBA. Zanim jego wysiłki przyniosły efekty do władzy powrócił PiS, a w raz z nim najgorsze praktyki, znane już z jego początków. Żeby tylko wspomnieć kontrowersyjny zakup systemu masowej inwigilacji Pegasus, który jak wszystko na to wskazuje, był wykorzystywany do podsłuchiwania polityków opozycji, aktywistów, prokuratorów i innych osób niewygodnych dla władzy.
Mimo wszystko nie wylewajmy CBA z kąpielą
Na chwilę wejdę w rolę adwokata diabła i stwierdzę, że CBA nie można zlikwidować od tak. Owszem, za likwidacją biura przemawia:
- Upolitycznienie – jak pokazały pierwsze lata istnienia CBA i ostatnie osiem lat rządów PiS, nawet konstytucyjne instytucje państwa nie są w stanie obronić się przed zawłaszczeniem przez partię władzy. Zatem żaden organ ścigania także się przed tym nie obroni – dopóki kultura polityczna w Polsce nie wzniesie się na taki poziom, że nawet nie ze względu na literę prawa, ale przez szacunek dla wartości demokratycznych i odpowiedzialności w życiu publicznym partie władzy nie przestaną dążyć do podporządkowywania sobie wszystkiego czego tylko się da. To może jednak jeszcze potrwać, a więc po co nam jeszcze jedna służba, którą będzie zawłaszczać ta czy inna partia?
- Instrumentalizacja walki z korupcją – konsekwencją upolitycznienia jest wykorzystywanie Biura do bieżącej walki politycznej z opozycją, aktywistami, czy mediami. Historia CBA jest pełna przykładów tej nagannej praktyki. Przypadki posłanki Sawickiej, tzw. „afera willi Kwaśniewskich”, czy nadużywania systemu Pegasus wobec opozycji to tylko najbardziej znane przykłady, ale już tylko one są wystarczającym argumentem, żeby poważnie rozważać likwidację tej instytucji.
- Wątpliwa efektywność – CBA nigdy nie będzie drugą policją, ani nawet drugą ABW, ale kosztuje podatników już ponad 211 mln. Jednocześnie zajmuje się promilem przestępczości korupcyjnej. W 2022 roku prowadziło 694 postępowań przygotowawczych (dla porównania, w ciągu roku policja, tylko w sprawach o łapówkarstwo bierne, prowadzi ok. 3-4 tys. takich postępowań). W 2022 roku Biuro wszczęło kontrolę 85 oświadczeń majątkowych, podczas gdy corocznie oświadczenia składa ok. 700 tys. osób. Jest bardzo wątpliwe, czy takie rezultaty są warte pieniędzy podatników.
- Powielanie najgorszych schematów – wszystkie wspomniane wyżej dysfunkcje CBA, są cechą większości tego rodzaju instytucji jakie istnieją na świecie. Świadczą o tym liczne analizy, badania. Czemu więc utrzymywać taki organ w Polsce, jeśli tego typu instytucje są immanentnie obciążone podobnymi problemami?
Jednak likwidacja Biura nie może nastąpić od tak, za czym przemawia znów co najmniej kilka argumentów:
- Artykuł 36 konwencji ONZ przeciwko korupcji – stanowiący, że: „Każde z Państw Stron, działając zgodnie z podstawowymi zasadami swojego systemu prawnego, zapewni istnienie organu, organów lub osób wyspecjalizowanych w zwalczaniu korupcji poprzez egzekwowanie prawa. Przyznają im niezbędną niezależność, zgodnie z podstawowymi zasadami systemu prawnego danego Państwa Strony tak, aby były one zdolne do wypełniania swoich funkcji skutecznie i bez żadnych niepożądanych wpływów.”
- Artykuł 6 konwencji ONZ przeciwko korupcji – stanowiący m.in., że: „Każde z Państw Stron, działając zgodnie z podstawowymi zasadami swoich systemów prawnych, zapewni istnienie, odpowiednio, organu lub organów dla zapobiegania korupcji […] Każde z Państw Stron udzieli [takiemu – GM organowi bądź organom] […] konieczną adekwatną niezależność, w zgodności z podstawowymi zasadami swojego systemu prawnego, umożliwiając mu bądź im wykonywanie jego bądź ich funkcji w sposób efektywny i bez oddziaływania niedozwolonych wpływów.
- Korupcja zawsze będzie ryzykiem dla rządów prawa i demokracji – dlatego skuteczna walka i przeciwdziałanie temu zagrożeniu wymaga nie tylko działań represyjnych, ale też i prewencyjnych – racjonalnej polityki, podnoszenia świadomości społecznej, czym jest korupcja, jakie przybiera formy, jak się zmienia, jak się jej przeciwstawiać, a także upowszechniania informacji o tym jak często zdarzają się jej przypadki, jak skutecznie radzi sobie z nią państwo, czy też o tym jak w walkę z tym problemem włączają się obywatele.
Być może zasoby, które dziś przeznaczamy na CBA mogłyby zostać wykorzystane efektywniej przez ABW, czy policję – tak jak już ponad dwadzieścia lat temu sugerowali eksperci Fundacji Batorego. Żeby jednak spełnić międzynarodowe wymogi walki z korupcją, nowa władza likwidując ewentualnie Biuro musi zadbać o to, żeby stworzyć inne instytucje antykorupcyjne. Takie, które będą neutralne politycznie, które będą miały realną zdolność ścigania przypadków korupcji na najwyższych szczeblach władzy, ale także takie, które będą zajmować się prewencją i profilaktyką korupcji poprzez ciągłe działania edukacyjne i informacyjne. Bez CBA i bez reformy i digitalizacji systemu oświadczeń majątkowych ten ważny instrument walki z korupcją jakim są oświadczenia stanie się jeszcze słabszy, bo nie będzie instytucji wyspecjalizowanej do ich badania. Potrzebna jest też instytucja, która będzie dzielić się wiedzą i danymi o skali przestępczości korupcyjnej, czy o skuteczności organów ścigania w walce z tego rodzaju przestępczością, tak jak przewiduje projekt tzw. dyrektywy antykorupcyjnej UE. Jeśli CBA miałoby zniknąć, powinien pojawić się też rządowy ośrodek koordynujący działania różnych służb zajmujących się zwalczaniem i prewencją korupcji.
Niedoścignionym wzorcem pozostaje komisja anty-korupcyjna utworzona w Hong Kongu (Independent Commission Against Corruption – ICAC) w 1974 roku. Dzięki połączeniu funkcji śledczych, analitycznych i edukacyjnych, a także dzięki temu, że nad funkcjonowaniem ICAC kontrolę mogli sprawować obywatele, realnie ograniczyła ona korupcję w tym państwie-mieście. Jednak blask ICAC zbladł, kiedy kontrolę nad Hong Kongiem przejęły Chiny, a komunistyczne władze ograniczyły jej niezależność. Sukces ICAC powtórzono w pewnym stopniu w Nowej Południowej Walii, czy we Francji. Tamte ACA są jednak bardziej wyspecjalizowane w kontroli i prewencji, niż w ściganiu przestępczości korupcyjnej.
Tworząc nowy organ antykorupcyjny powinno się dokonać uważnego i szerokiego przeglądu bogatych doświadczeń z innych państw po to, żeby skorzystać z jak najlepszych wzorców i uniknąć błędów, które popełnili inni. A ponadto likwidacja, czy renowacja CBA powinna być elementem długofalowej i spójnej polityki antykorupcyjnej rządu. Bez tego szybko wrócimy do czasów, gdy korupcja była „normalnością”.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
