Chcąc zapewnić sobie trwałe zabetonowanie nie tylko kierowanej instytucji, ale także „wywianować” prokuratorskie twarze „dobrej zmiany”, tego dnia hurtowo nadawał tytuły prokuratorów prokuratur regionalnych oraz prokuratorów Prokuratury Krajowej.
Ten ostatni, rozpaczliwy akord władcy sprywatyzowanej prokuratury w pełni oddaje jej stan, w której znalazła się na progu trzeciego dziesięciolecia XXI wieku. Warto cofnąć się jednak kilka lat wstecz, aby łatwiej zrozumieć „dziedzictwo”, jakie pozostawił po sobie polityk, w praktyce legitymujący się doświadczeniem aplikanckim.
Droga do upolitycznienia
Na początku marca 2016 r. wszedł w życie autorski, legislacyjny projekt Bogdana Święczkowskiego i Zbigniewa Ziobry pt. Prawo o prokuraturze, który po dziś dzień wyznacza ramy działania oskarżycielom publicznym. Ponownie połączono urzędy Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości, rozbudowując uprawnienia władcze prokuratorów funkcyjnych tak, aby móc ingerować w praktycznie każde postępowanie.
Przy okazji Prokurator Generalny dokonał weryfikacji prokuratorów w związku z pozorną likwidacją Prokuratury Generalnej oraz prokuratur apelacyjnych, dowolnie kształtując kadrę orzeczniczą poszczególnych jednostek poprzez delegowanie prokuratorów, czy też ich awansowanie, niezależnie od spełniania przez nich kryteriów ustawowych. Dodatkowo degradując na początku urzędowania ponad setkę doświadczonych prokuratorów „sterroryzował” pozostałych z nich, tak aby łatwiej było nimi zarządzać. Okienko transferowe otworzyło się natomiast dla nowo awansowanych, najczęściej z krótkim stażem na niższych szczeblach, którzy od razu trafili na same szczyty.
Bardzo ważnym elementem polityki kadrowej stała się możliwość przydzielania nagród finansowych zaufanym prokuratorom służącym „dobrej zmianie”. Oczywiście bez upubliczniania przesłanek hojnego ich obdarowywania.
Prokurator Generalny oraz Prokurator Krajowy zapewnili sobie pełną paletę uprawnień o charakterze represyjnym, związanych z wdrażaniem postępowań dyscyplinarnych, nadzorem nad sądami dyscyplinarnymi, czy też możliwością delegowania „nieposłusznych” prokuratorów do jednostek organizacyjnych niższego szczebla, także do miejsc oddalonych wiele kilometrów od miejsc zamieszkania niepokornych. Wymienieni korzystali z niego chętnie, zwłaszcza na początku 2021 r., delegując w czasie pandemii wielu przedstawicieli zarządu Stowarzyszenia Lex Super Omnia do odległych jednostek.
Prokuratura została sprywatyzowana, a Prokurator Generalny uzyskał uprawnienie do nieograniczonego powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych (w związku z likwidacją konkursów). To oczywiście wpłynęło na, sygnalizowaną już, większą ich spolegliwość i brak poważniejszych form sprzeciwu. Doszło do bardzo szybkiego kadrowego przebudowania jednostek organizacyjnych prokuratury. Stanowiska kierownicze objęły osoby zaufane, zaś awanse stały się że domeną ludzi bardzo młodych.
Poza wymianą kadrową, narzędziem samym w sobie stał się rozbudowany nadzór wewnętrzny egzekwowany w ramach hierarchicznej struktury, normą zaś wydawanie poleceń z reguły z najwyższego szczebla, zarówno tych sformalizowanych, pisemnych, jak i „miękko oddziałujących” np. związanych z groźbą nieprzedłużenia delegacji do jednostki wyższego szczebla.
W konsekwencji nastąpiło pozornie trwałe ukształtowanie prokuratury na wzór i podobieństwo organu, który ma realizować interesy polityczne Zbigniewa Ziobry pomimo utraty przez niego możliwości kierowania zarówno tą instytucją, jak i Ministerstwem Sprawiedliwości.
Pierwsze porządki
Obecnie najbardziej palące kwestie obejmują możliwe do realizacji działania, które powinien podjąć przyszły Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny. Działania te powinny skupić się przede wszystkim na wyegzekwowaniu podjęcia postępowań przygotowawczych w najważniejszych sprawach zaistniałych w ciągu ostatnich ośmiu lat. Te najbardziej bulwersujące pozostają także w zainteresowaniu nowo powołanych sejmowych komisji śledczych, z którymi prokuratura będzie zobowiązana współpracować. Niemniej jednak bardzo wiele dobrze udokumentowanych zawiadomień o przestępstwie, w szczególności pochodzących od Najwyższej Izby Kontroli, pozostaje bądź nierozpoznana, bądź na wcześniejszym etapie zakończona odmową wszczęcia postępowania. Do spraw tych niewątpliwie należy wrócić, a także zainicjować nowe, niezależnie od tego, czy sprawcami ich byli członkowie ustępującego rządu, bądź osoby z nimi współdziałające.
Trudno będzie jednak zapewnić obiektywizm ich prowadzenia, skoro kluczowe, decyzyjne stanowiska w hierarchicznie zorganizowanej instytucji, jaką jest prokuratura, pozostają obsadzone przez nominatów Zbigniewa Ziobry. Tylko determinacja przyszłego Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, pozwalająca na wyegzekwowanie decyzji kadrowych koniecznych do przeprowadzenia w poszczególnych jednostkach prokuratury, począwszy od Prokuratury Krajowej, a skończywszy na prokuraturach rejonowych, będzie gwarantować tak sprawne prowadzenie postępowań przygotowawczych, jak i udzielanie niezbędnej pomocy komisjom śledczym już powołanym oraz tym, które powstaną. Zamierzając przystąpić do Prokuratury Europejskiej, konieczne będzie także zweryfikowanie kadr prokuratorskich pod kątem postaw poszczególnych prokuratorów, w kontekście przestrzegania przez nich prawa oraz treści roty prokuratorskiej.
Potrzeba fundamentalnych zmian
Sprawy osobowe są ważne, ale nie najważniejsze. Jako prokuratorzy chcielibyśmy, aby zaraz po realizacji niezbędnych działań kadrowych rząd przystąpił do prac nad uchwaleniem nowej ustawy ustrojowej kształtującej działalność prokuratury.
Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia przygotowało projekt czerpiący z doświadczeń niezależnych prokuratorów, jak i odpowiadający oczekiwaniom społecznym. Było dla nas jasne, że nowa ustawa musi spełniać standardy międzynarodowe. Wiedzieliśmy o tym już w maju 2017 r., kiedy jako młode Stowarzyszenie przystąpiliśmy do procesu opiniowania ustawy Prawo o prokuraturze, prowadzonego przez Komisję Wenecką Rady Europy. Jej zalecenia, sformułowane po zakończeniu procesu ewaluacji, zawarte w opinii nr 892/2017, stały się dla nas punktem wyjścia dla podjęcia prac nad własną propozycją legislacyjną.
Nasz projekt opiera się 4 filarach, takich jak: niezależność, odpowiedzialność, transparentność i kontrola społeczna.
Realizacja pierwszego filaru będzie możliwe jedynie poprzez postulowane przez Radę Europy i Komisję Europejską rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.
W zakresie niezależności zewnętrznej nasz projekt przewiduje, że Prokuratura Rzeczypospolitej Polskiej będzie częścią wymiaru sprawiedliwości, niezależną od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Na jej czele stał będzie Prokurator Generalny powoływany co do zasady przez Prezydenta spośród 2 kandydatów – prokuratorów wyłonionych przez Naczelną Radę Prokuratury, w otwartej procedurze konkursowej na jednorazową, sześcioletnią kadencję. Dążąc do wzmocnienia pozycji szefa wszystkich prokuratorów postulujemy, aby prokuratura dysponowała samodzielnym budżetem.
Prokuratorzy będą natomiast realizować swoje zadania wyłącznie w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, w interesie społecznym, przestrzegając praw człowieka i pozostając w pełni niezależnymi od ingerencji zewnętrznych. Mają podlegać wyłącznie Konstytucji i ustawom. Projekt znacznie ogranicza hierarchiczną strukturę, przyjmując brak podporządkowania pomiędzy jednostkami prokuratury.
Postulujemy zakaz wydawania poleceń dotyczących treści czynności procesowych (z wyjątkiem wszczęcia postępowania).
Chcemy zlikwidować wszelkie instrumenty nietransparentnego oddziaływania na prokuratorów, wprowadzając ograniczenia delegowania do innej jednostki prokuratury, tak niższego, jak i wyższego szczebla. Istotnym jest także wprowadzenie zakazu odbierania spraw prokuratorom oraz zniesienie nadzoru służbowego.
Wobec likwidacji prokuratur regionalnych chcemy wprowadzić nową kwalifikację stanowisk służbowych. Awans prokuratorski będzie możliwy wyłącznie w ramach procedury konkursowej, nad którą czuwać będzie Naczelna Rada Prokuratury. Projekt w swoich założeniach przyjmuje zrównoważony charakter awansu, wprowadzając stosowne kryteria formalne dla osób ubiegających się o niego, jak również przewidujący ocenę merytoryczną jego pracy.
Równolegle zaproponowaliśmy tożsamy, konkursowy tryb powoływania szefów jednostek wyłanianych na kadencję.
Proponujemy obywatelom współuczestnictwo w kształtowaniu kadr prokuratorskich i polityki działania organu oskarżenia publicznego. Postulujemy, aby nowa prokuratura współdziałała z podmiotami użyteczności publicznej oraz organizacjami społecznymi. Przewidujemy m.in. możliwość zgłaszania kandydatur na stanowisko na Prokuratora Generalnego przez organizacje pozarządowe, których głównym przedmiotem działania jest ochrona praw człowieka lub obrona praworządności, a nadto rady instytutów nauk prawnych uczelni wyższych,. Dodatkowo chcemy, aby przy Naczelnej Radzie Prokuratury utworzono organ doradczy i opiniotwórczy w postaci Rady Społecznej.
Chcemy rozgraniczyć kompetencje śledcze (jakie posiada policja i inne uprawnione do prowadzenia postępowania przygotowawczego organy) od kompetencji oskarżycielskich przysługujących prokuratorowi. Na pierwszy plan przesuwamy prokuratora jako oskarżyciela publicznego przed sądem, który ponosi pełną odpowiedzialność za wynik sprawy.
Przewidujemy szerokie kompetencje dla organów samorządu zawodowego, na czele którego będzie stała Naczelna Rada Prokuratury, powoływana na czteroletnią kadencję i składająca się z 12 członków wybranych spośród prokuratorów Biura Prokuratora Generalnego, prokuratorów prokuratur okręgowych i prokuratorów prokuratur rejonowych.
Tak wyglądają najistotniejsze założenia naszego projektu. Wiemy jednak, że same jego opracowanie to dopiero początek naszych starań o prokuraturę proobywatelską, opartą na zasadach demokratycznego państwa prawa. Aktualnie, tak w zakresie ustrojowym, jak i funkcjonalnym, jest ona na rozdrożu. To od rządzących zależeć będzie, jaki kierunek obiorą. Jako Stowarzyszenie Lex Super Omnia będziemy ich przekonywać, aby był to kierunek, jakim podążają państwa Europy Zachodniej, nie zaś nasi wschodni sąsiedzi.
Jacek Bilewicz – członek zarządu Stowarzyszenia Lex Super Omnia.
