Blog

Próbę takiej oceny można podjąć na dwa sposoby. Można zrealizować pogłębione studium przypadku – uzyskamy w ten sposób dokładny obraz sytuacji w danym miejscu, poznamy zarówno problemy, jak i sukcesy lokalnego społeczeństwa obywatelskiego. Taką wiedzę moglibyśmy uzyskać o kilku, może kilkunastu gminach – i choć część wyników takiego badania miałoby także wartość ogólną (bo rozpoznane mechanizmy, typy problemów czy różnice między gminami byłyby zapewne takie same, jak i w pozostałych, niezbadanych gminach), to w ten sposób nie uzyskamy obrazu całościowego, wymiernego, pozwalającego na szczegółowe porównania regionalne, między typami gmin, a w dłuższej perspektywie na badanie trendów (co się pogarsza, co poprawia?). Do tego potrzebne jest podejście ilościowe, oparte na wymiernych, obiektywnych wskaźnikach.

Dlatego potrzebujemy narzędzi takich jak Indeks wyborów samorządowych, opracowany przez prof. Adama Gendźwiłła z Wydziału Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, eksperta Fundacji Batorego, badacza polityki samorządowej i mechanizmów oraz zachowań wyborczych[1]. Podstawą indeksu są wskaźniki charakteryzujące różne aspekty wyborów lokalnych: poziom aktywności wyborców, istnienie realnego wyboru (konkurencyjność), wyłanianie w wyborach zróżnicowanej reprezentacji. Trudno bowiem mówić o dobrze działającej demokracji, jeśli obywatele są pasywni, bądź w praktyce i tak nie mają wyboru, albo wtedy, gdy w wyniku wyborów znaczna część wyborców nie posiada właściwej reprezentacji we władzach gminy.

Każdy z tych aspektów może się manifestować na wiele sposobów – na potrzeby tworzenia indeksu (generalnie – na potrzeby analiz ilościowych) trzeba je sprowadzić do postaci prostych, mierzalnych wskaźników. Właśnie dobór i konstrukcja wskaźników decydują tak o wartości, jak i ograniczeniach tego typu narzędzi. Przykładowo – jednym z wykorzystanych wskaźników konkurencyjności wyborów jest wynik drugiego najlepszego kandydata z pierwszej tury wyborów wójta: im był on bliższy wyniku zwycięzcy, tym bardziej zaciekła była konkurencja, tym bardziej realny był wybór, przed jakim stali mieszkańcy i tym intensywniej ostateczny zwycięzca musiał myśleć, jak zasłużyć sobie na poparcie wyborców.

Lupa, a nie ranking

To wszystko jest dobre dla demokracji – ale czy to od razu oznacza, że w gminie, gdzie było dwóch równie kiepskich kandydatów, dzieje się lepiej niż tam, gdzie wszyscy są zadowoleni z aktualnego włodarza i nie widzą potrzeby, by zmieniać go na innego? Pojedynczy wskaźnik nie musi – a często nie może – w sposób jednoznaczny i bezpośredni przesądzać o tym, czy dzieje się dobrze, czy źle, ma jednak być skorelowany z tym, co rozumiemy jako dobry lub zły stan demokracji.

Dlatego narzędzia, takie jak Indeks wyborów samorządowych, nie mają służyć do tworzenia rankingów, tylko do analiz porównawczych i badania trendów. Nie można twierdzić, że 100 gmin o najwyższej wartości indeksu to 100 najbardziej, a 100 gmin o najniższej wartości to 100 najmniej demokratycznych gmin w Polsce – ale spodziewamy się, że zdecydowana większość z tej pierwszej setki to gminy o faktycznie dobrze działającej demokracji lokalnej, a w znaczniej części gmin z tej ostatniej setki może się dziać coś rzeczywiście niedobrego.

Pisząc o Indeksie wyborów samorządowych, używam słowa „narzędzie” – bo jego rolą nie jest jednorazowe pokazanie nam jakiegoś obrazu, ale dostarczenie środka do prowadzenia różnorodnych analiz. Wartości wskaźników dla poszczególnych 2477 gmin (dwie gminy dopełniające ich liczbę do aktualnej wartości 2479 zostały powołane 1 stycznia 2025 roku, czyli już po wyborach samorządowych, i nie są osobno uwzględnione w Indeksie), a także szczegółowe dane służące do konstrukcji wskaźników są dostępne, można je pobrać (np. posługując się interaktywnymi  mapami) i wykorzystać, np. porównując dane o wyborach z innymi wskaźnikami dotyczącymi funkcjonowania gmin, zawartymi choćby w Bazie Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego. Te analizy, które zostały przedstawione w raporcie Demokracja lokalna w Polsce. Indeks wyborów samorządowych 2024, choć same w sobie już bardzo interesujące, to zaledwie próbka możliwości, jakie daje Indeks. Trzeba też pamiętać, że sam Indeks również nie jest czymś jednorazowym: gdy w przyszłości będzie liczony po kolejnych wyborach samorządowych, będzie można badać nie tylko przestrzenne zróżnicowanie wskaźników, ale także jego zmiany w czasie – czy (statystycznie rzecz ujmując) idzie ku lepszemu, czy gorszemu?

Powody do optymizmu

Zatrzymajmy się jednak na chwilę nad tym, co dzięki Indeksowi wyborów samorządowych możemy już teraz powiedzieć o stanie demokracji lokalnej w Polsce. Jednym z najciekawszych i w gruncie rzeczy bardzo budujących wniosków jest to, że w 2024 roku nie było istotnego zróżnicowania regionalnego wartości Indeksu: nie ma pod tym względem Polski A i B; nie ma różnic między dawnymi zaborami, czy Polską wschodnią a zachodnią. Korzystając z pełnego dostępu do danych policzyłem: różnice między województwami można powiązać z zaledwie 2,3% całości zróżnicowania wartości Indeksu dla poszczególnych gmin. Nie ma też większych różnic między gminami dużymi a małymi: choć w tych pierwszych wybory są zwykle nieco bardziej konkurencyjne (co w sumie zrozumiałe – w większej gminie łatwiej znaleźć większą liczbę kandydatów), ale z kolei w gminach mniejszych wyższa jest frekwencja w wyborach lokalnych. Nie widać też związku wartości Indeksu z dominującymi sympatiami politycznymi mieszkańców gminy. Można by powiedzieć, że demokracja lokalna rozwija się obok „wielkiej polityki” – co daje nadzieję, że jest i będzie odporna na różne choroby, które politykę na szczeblu krajowym toczą.

Jednocześnie jednak gminy są zróżnicowane – ale to zróżnicowanie sąsiednie (geograficznie) gminy często lokuje na dwóch krańcach Indeksu. Jakie są przyczyny tego zróżnicowania i, co ważniejsze, jakie są jego długofalowe skutki – trudno w tej chwili powiedzieć, ale właśnie zyskaliśmy narzędzie, by to badać.

Ciekawe wnioski płyną również z analizy relacji między poszczególnymi subindeksami (zwłaszcza, gdy przyjrzeć się im osobno w gminach małych i dużych). Subindeks „uczestnictwa” (odwołujący się do frekwencji wyborczej) jest znacząco pozytywnie skorelowany z subindeksem „konkurencyjności wyborów” (zależnym głównie od liczby i siły kandydatów), pomimo tego, że pierwszy jest negatywnie, a drugi pozytywnie skorelowany z wielkością gminy: widać, że wyborcy zachowują się racjonalnie i ich skłonność do angażowania się w wybory zależy od tego, na ile mają w nich rzeczywisty i bogaty wybór. Ale znacząca i pozytywna jest także korelacja między „konkurencyjnością wyborów” a „zróżnicowaniem reprezentacji” (obecność we władzach gmin kobiet i osób młodszych): to może wskazywać, że niedostatki reprezentacji poszczególnych grup biorą się ze zbyt małej liczby odpowiednich kandydatów, a nie niechęci wyborców do ich wybierania. Widzimy, że tam, gdzie kandydatów jest w ogóle więcej, szanse kobiet i młodych na wybór rosną.

Indeks wyborów samorządowych opiera się na jednym typie i źródle danych: danych o wyborach i ich wynikach. W przyszłości warto go rozszerzyć o inne wskaźniki funkcjonowania lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza że wybory odbywają się raz na kilka lat, a demokracja lokalna jest – a w każdym razie powinna być – czymś ciągłym, a nie epizodyczno-okresowym. Warto byłoby także przyjrzeć się gminnym mediom (przede wszystkim prasie lokalnej czy lokalnym serwisom internetowym): czy istnieją, a jeśli tak, to czy są niezależne, czy powiązane z władzą gminną? Podobnie – można by się pokusić o wskaźniki aktywności organizacji lokalnych, tyle że zebranie takich informacji z 2479 gmin byłoby już bardzo poważnym i kosztownym przedsięwzięciem. Warto, by ktoś się go podjął, ale na razie czerpmy jak najobficiej z olbrzymich zasobów dostępnych (a często za mało wykorzystywanych) danych statystyki publicznej. Poszczególne wskaźniki, ich konstrukcja czy wagi im nadane również powinny być przedmiotem dalszych dyskusji (i może modyfikacji). Lepsze jest wrogiem dobrego, ale już teraz możemy korzystać z nowego źródła wiedzy o tym, co i jak się w Polsce lokalnej dzieje.

---

Jacek Haman – dr hab., kierownik Katedry Modeli Formalnych i Metod Ilościowych w Socjologii na Wydziale Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Wyborczych Fundacji im. Stefana Batorego.

 

[1] A. Gendźwiłł, Demokracja lokalna. Indeks wyborów samorządowych 2024, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2025, https://www.batory.org.pl/wp-content/uploads/2025/04/Indeks-wyborow-samorzadowych-2024.pdf .