Blog

Indeks Samorządności, podobnie jak jego wcześniejsze edycje, mierzy poziom autonomii lokalnej w Polsce, uwzględniając trzy główne komponenty: autonomię zadaniową i finansową oraz siłę polityczną i ustrojową gmin i miast na prawach powiatu. Wartość indeksu za 2024 rok wyniosła 52,55 (w skali od 0 do 100). Dla porównania – w ostatnim roku rządów Zjednoczonej Prawicy wskaźnik ten osiągnął poziom 47,79 (w 2014 roku wynosił 73,58). To krótka, ale oparta na danych diagnoza działań Koalicji 15 Października w zakresie wzmacniania samorządności. Co jednak oznacza ten wzrost?

We wstępie do Indeksu Samorządności 2024 Edwin Bendyk, prezes Fundacji Batorego, przypomniał okoliczności odrodzenia samorządu terytorialnego w 1990 roku, zwracając uwagę na „tempo tamtych zmian”. Przypomnijmy: ustawę przywracającą samorząd gminny uchwalono niespełna rok po wyborach z 4 czerwca 1989 roku. Analizując dane z 2024 roku, można odnieść wrażenie, że dynamiki z początku lat 90. dziś wyraźnie brakuje. Co prawda centralizację udało się powstrzymać, jednak nie doszło do wyraźnego przywrócenia realnej autonomii jednostek samorządu terytorialnego.

Szczegółowa analiza indeksu wskazuje, że niewielki wzrost wynika przede wszystkim z komponentu politycznego, zwłaszcza poprawy funkcjonowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Pozostałe wskaźniki – kluczowe dla samodzielności samorządów – nie uległy istotnym zmianom, a w niektórych obszarach odnotowano wręcz pogorszenie. Autorzy indeksu – podobnie jak wielu ekspertów i przedstawicieli samorządów – wskazują na konkretne obszary, w których zabrakło oczekiwanych reform. W szczególności: 1) Utrzymano silną pozycję kuratorów oświaty w zakresie kształtowania sieci szkół; 2) Nie zmieniono roli Wód Polskich w procesie ustalania taryf za wodę i ścieki; 3) Nie przeprowadzono reformy systemu gospodarki odpadami zgodnie z postulatami samorządów. Niejasna pozostaje również kwestia zmian w systemie finansowania samorządów.

Wyniki indeksu prowokują zasadnicze pytanie: dlaczego Koalicja 15 Października nie podjęła kluczowych reform ustrojowych w zakresie funkcjonowania samorządu terytorialnego? Można wskazać cztery potencjalne wyjaśnienia:

1. Deklaratywne, a nie realne przywiązanie do wartości samorządowych – choć obecna większość parlamentarna przed wyborami deklarowała poparcie dla idei samorządności, decentralizacja nie wydaje się być traktowana jako strategiczna wartość wspierająca rozwój państwa. Koalicja wykorzystuje rozbudowaną administrację rządową odziedziczoną po poprzednikach, kierując się logiką: „nie po to zdobyliśmy władzę, by ją oddawać”. Mimo że Koalicja Obywatelska i Polskie Stronnictwo Ludowe mają silną pozycję w samorządach lokalnych i regionalnych, samorządność traktowana jest raczej jako forma dekoncentracji niż rzeczywistej decentralizacji władzy.
2. Brak szans na reformy z uwagi na spodziewane weto prezydenckie – zakładano, że ustrojowe reformy wymagające zmian ustawowych zostałyby zawetowane przez prezydenta Andrzeja Dudę. Rzeczywisty przebieg zdarzeń pozostaje hipotetyczny. Pojawia się jednak pytanie: czy mimo wszystko nie należało uruchomić procesu legislacyjnego, choćby symbolicznie, aby pokazać, że to głowa państwa blokuje zmiany?
3. Brak przygotowania lub zablokowanie projektów ustaw na etapie rządowym/parlamentarnym – choć to mało prawdopodobne, że stosowne projekty nie powstały (biorąc pod uwagę aktywność organizacji samorządowych i pozarządowych), możliwe, że „utknęły” one w procesie legislacyjnym.
4. Polityczne ryzyko reform w kontekście zbliżających się wyborów prezydenckich – zmiana niektórych ustaw mogła zostać uznana za zbyt ryzykowną, np. ze względu na możliwą narrację PiS o masowej likwidacji wiejskich szkół czy drastycznych podwyżkach opłat za wodę i ścieki.

W kontekście skomplikowanej sytuacji politycznej po 15 października 2023 roku – szczególnie ze względu na charakter wielopartyjnej koalicji – każda z powyższych przyczyn może być prawdopodobna, a także mogą one występować łącznie. Pełna diagnoza wymagałaby dostępu do „politycznej kuchni” obozu rządzącego.

Bez względu na to, które z tych czynników (1–4) przeważyły, rozczarowanie środowisk samorządowych jest w pełni uzasadnione. Tym bardziej że wielu samorządowców otwarcie wspierało partie koalicyjne w kampanii wyborczej, licząc na konkretne zmiany wzmacniające samorządność. Dotychczasowe działania rządu nie przyniosły jednak oczekiwanego „zwrotu z inwestycji”.

Również perspektywy na przyszłość nie nastrajają optymistycznie. Nawet jeśli obecna koalicja faktycznie deklaruje prosamorządowe intencje, trudno oczekiwać, że prezydent i jego polityczne zaplecze (PiS) zrezygnują z wcześniej wprowadzonych rozwiązań ograniczających autonomię lokalną. Dodatkowo stan finansów publicznych poważnie ogranicza możliwość zwiększenia środków dla samorządów. Deficyt budżetu państwa, rosnące wydatki na obronność czy chroniczne niedofinansowanie ochrony zdrowia to tylko niektóre z barier.

Czy mimo wszystko możliwa jest poprawa funkcjonowania samorządów? W pewnym zakresie – tak. Nawet bez zmian ustawowych kuratorzy oświaty mogą otrzymać z Ministerstwa Edukacji „zielone światło” na wyrażanie zgody na likwidację szkół, a Wody Polskie – elastyczniej (merytorycznie!) rozpatrywać wnioski taryfowe. Tego rodzaju działania, choć ważne, nie zastąpią jednak głębokiej reformy państwa.

Na horyzoncie pojawia się jednak kolejny kryzys – demograficzny. Sam transfer środków z budżetu państwa nie wystarczy, by zapewnić odpowiednią jakość i dostępność usług publicznych. W tym kontekście warto rozważyć stworzenie nowego wskaźnika – nie tyle mierzącego formalny poziom autonomii, ile faktyczną zdolność (efektywność) samorządów do realizacji zadań własnych.

 

Arkadiusz Ptak – Burmistrz Pleszewa, dr hab., prof. w Instytucie Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk.