Oświadczenia

Warszawa, 23 stycznia 2023

Stanowisko Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego dotyczące nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym z 13 grudnia 2022 r.

Podstawowe konkluzje:

• tempo prac nad nowelizacją ustaw o Sądzie Najwyższym nie spełnia standardów rzetelnej legislacji;
• uchwalone zmiany nie usuwają istoty naruszeń w zakresie niezależności sądownictwa;
• uchwalone zmiany nie spełniają również nawet minimalnych wymogów przewidzianych w decyzji wykonawczej Rady (kamieni milowych);
• Test niezależności w formie przewidzianej w nowelizacji nie pozwala na stwierdzenie niezgodności z prawem powołania sędziego, lecz jedynie rozszerza katalog podstaw wyłączenia sędziego od rozpoznania danej sprawy;
• mimo iż nowelizacja wydaje się wyłączać odpowiedzialność dyscyplinarną za przeprowadzenie testu niezależności, to w zmienianych ustawach pozostaje zakaz badania zgodności z prawem powołania sędziego oraz przewinienie dyscyplinarne (i to zagrożone karą usunięcia z zawodu) w postaci „działania kwestionującego istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej”;
• przekazanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów jest niezgodne z wymogami zawartymi w decyzji wykonawczej Rady – preambułą i kamieniem milowym FG1.

W Sejmie zakończyły się pospieszne prace nad nowelizacją ustaw o Sądzie Najwyższym, o ustroju sądów powszechnych, sądów administracyjnych i wojskowych (druk nr 2870). Podstawowe zmiany dotyczą:

• przekazania do Naczelnego Sądu Administracyjnego spraw dyscyplinarnych i dotyczących zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub tymczasowe aresztowanie sędziów,
• przekazania do NSA spraw dotyczących przeprowadzania testu niezależności i bezstronności sędziów,
• rozszerzenie tego testu poprzez dodanie możliwości badania powołania na podstawie ustawy,
• możliwości inicjowania testu również (oprócz stron postępowania) przez właściwy sąd, jeśli zachodzi w tym względzie poważna wątpliwość.

Zmiany mają na celu, zgodnie z uzasadnieniem projektu, wyeliminowanie potencjalnych wątpliwości związanych z wykonaniem przez Polskę zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski, na mocy której zatwierdzony został tzw. Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Zapewnienie realizacji kamieni milowych F1G oraz F2G dotyczących zwiększenia niezależności i bezstronności sądów oraz mających na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i odnoszących się do immunitetu sędziowskiego jest wstępnym warunkiem wypłaty środków z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

W pierwszej kolejności Zespół Ekspertów zauważa, że zmiany procedowane są w sposób naruszający cel kamienia milowego F4G, który przewiduje ograniczenie stosowania przyspieszonych procedur legislacyjnych do ściśle określonych i wyjątkowych przypadków. Przyjęte tempo procedowania – pierwsze czytanie 11 stycznia, a drugie 13 stycznia, uniemożliwiające dyskusję nad nowelizacją, nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach zewnętrznych, gdyż problem istnienia naruszeń niezależności polskiego sądownictwa jest doskonale znany od lat, a same kamienie milowe zawarte w decyzji wykonawczej Rady od ponad pół roku.

Odnośnie do wprowadzanych reform, o ile każda rzeczywista chęć poprawy sytuacji w zakresie sądownictwa powinna być doceniona, to Zespół z całą stanowczością stwierdza, że przewidziane zmiany są niewystarczające do przywrócenia stanu praworządności w sądownictwie. Podstawową troską rządzących powinno być doprowadzenie polskiego prawa do stanu zgodności z Konstytucją, prawem unijnym i Europejską konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podejmowane reformy powinny zapewniać wykonanie orzeczeń TSUE – wyroków w trybie prejudycjalnym, stwierdzających naruszenie zobowiązań unijnych i postanowień o środkach tymczasowych – oraz orzeczeń ETPCz.

Przyjęte zmiany nie realizują tego celu, lecz stanowią jedynie próbę dostosowania się do wymagań umożliwiających wypłatę środków z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Jednak nie spełniają one nawet tych minimalnych wymogów. Zmiany odchodzą od wyraźnie określonych zobowiązań (kamieni milowych), ponadto są wyrywkowe i powodujące niespójność wewnętrzną zmienianych ustaw, przez co nie są w stanie zrealizować celów kamieni milowych.

Ponadto, nowelizacja nie realizuje kamienia milowego FG1 d) (dookreślonego w motywie 46 decyzji wykonawczej Rady), w myśl którego Polska zapewni, aby – w przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości w tym zakresie – każdy właściwy sąd miał możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego weryfikacji, czy dany sędzia spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności i „bycia powołanym na mocy ustawy” zgodnie z art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej, przy czym przeprowadzenia tej weryfikacji nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne.

Nowelizacja co prawda przewiduje możliwość przeprowadzenia testu niezależności i bezstronności sędziego, a nawet dodaje możliwość zbadania jego „ustanowienia na podstawie ustawy”, jednak nie pozwala na uczynienie tego zgodnie z art. 19 TUE. Z orzecznictwa TSUE wynika, że w Polsce istnieje systemowy problem związany z brakiem niezależności organu dokonującego wyboru kandydatów na sędziów, czyli Krajowej Rady Sądownictwa (np. wyrok w sprawie C-791/19, pkt 108) oraz w jego konsekwencji uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności osób powołanych na stanowiska sędziowskie przy udziale tego organu.

Również Sąd Najwyższy w uchwale trzech izb z 23.01.2020 r. przesądził, że udział w składzie sądu osoby powołanej na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek nowej KRS powoduje nienależytą obsadę sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c.

Podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla w licznych już wyrokach (w sprawach Reczkowicz, Advance Pharma, Dolińska-Ficek i Ozimek), że taki udział stanowi naruszenie prawa strony postępowania do rzetelnego procesu sądowego przed sądem niezawisłym i obsadzonym zgodnie z prawem.

Rozwiązanie przyjęte w omawianej ustawie nie usuwa zasadniczej przyczyny tych naruszeń. W zmienianych ustawach pozostaje zakaz badania zgodności z prawem powołania sędziego (art. 29 § 3 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 42a § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 5 § 1b Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Test niezależności natomiast dotyczy tylko konkretnej sprawy, a rezultatem negatywnego wyniku postępowania jest jedynie wyłączenie sędziego od jej rozpoznania. W ustawie stwierdza się wprost, że wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego od udziału w innych sprawach rozpoznawanych z jego udziałem.

Podobnie, nowelizacja – choć wyłącza możliwość prowadzenia postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów za przeprowadzanie testów niezależności, niezawisłości i powołania na podstawie ustawy – to czyni to jedynie poprzez stwierdzenie, że takie postępowanie nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego. Pozostawia jednak jako przewinienie dyscyplinarne (i to zagrożone najsurowszą karą usunięcia z zawodu) „działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej”. Postanowienie te albo są wewnętrznie sprzeczne, albo oznaczają, że zakres badania w ramach testu niezależności jest bardzo wąski i nie obejmuje rozwiązania problemu wadliwych powołań sędziów stwierdzonego przez Sąd Najwyższy, TSUE i ETPCz.

Przekazanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów jest niezgodne z wymogami zawartymi w decyzji wykonawczej Rady – preambułą i kamieniem milowym FG1 a). Zgodnie z treścią tego ostatniego, we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym sprawach dyscyplinarnych i dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego, określony zostanie zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE. Również motyw 45 preambuły decyzji wykonawczej stwierdza, że sprawy te powinny być przekazane innej izbie Sądu Najwyższego. Ponadto rozwiązanie polegające na wskazaniu jako właściwego ww. sprawach NSA budzi poważne wątpliwości konstytucyjnoprawne ze względu na możliwość naruszenia art. 45 konstytucji, w myśl którego każdy ma prawo m.in. do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd i art. 184 konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Na zakończenie Zespół przypomina, że kamienie milowe nie są wyznacznikiem praworządności, lecz jedynie absolutnym minimum koniecznym do uruchomienia wypłat. Sama decyzja wykonawcza precyzuje, że „pozostaje [ona] bez uszczerbku dla wszelkich toczących się lub przyszłych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz, w ogólniejszym ujęciu, dla obowiązku przestrzegania przez Polskę prawa Unii, a w szczególności orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości.”

W związku z tym apelujemy, zwłaszcza do Senatu, o przyjęcie systemowych rozwiązań prawnych dotyczących statusu sędziów powołanych przez niespełniającą wymogów niezależności KRS, które sprawią, że wykonane zostaną w duchu lojalności zobowiązania międzynarodowe dotyczące niezależności sądownictwa, którymi Polska jest związana.

Nieusunięcie naruszeń naraża państwo polskie na ryzyko dalszych postępowań przed sądami międzynarodowymi.

Stanowisko w wersji PDF

 

Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego

dr hab. Piotr Bogdanowicz, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Łukasz Bojarski, prezes zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRiS, były członek Krajowej Rady Sądownictwa

Jacek Czaja, prezes Towarzystwa Prawniczego w Lublinie, były wiceminister sprawiedliwości

dr hab. Monika Florczak-Wątor, profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, kierownik Centrum Interdyscyplinarnych Studiów Konstytucyjnych UJ

dr hab. Agnieszka Frąckowiak-Adamska, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii

Jarosław Gwizdak, prawnik, działacz społeczny, członek zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS

dr hab. Wojciech Jasiński, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, Inkubator Doskonałości Naukowej – Digital Justice, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

dr Piotr Kładoczny, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, sekretarz zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

mec. Magda Krzyżanowska-Mierzewska, radca prawny, od 1993 do 1998 prawniczka w Sekretariacie Europejskiej Komisji Praw Człowieka, od 1998 do 2018 – w Kancelarii Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu

prof. dr hab. Marcin Matczak, profesor uczelni w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie Uniwersytetu Warszawskiego, partner w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k.

dr hab. Sławomir Patyra, profesor UMCS w Lublinie, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego, radca prawny

dr hab. Tomasz Pietrzykowski, profesor na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, dyrektor Centrum Badawczego Polityki Publicznej i Problemów Regulacyjnych

dr hab. Anna Rakowska, profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego, adwokat

dr hab. Anna Śledzińska-Simon, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Katedra Prawa Konstytucyjnego, Uniwersytet Wrocławski

dr hab. adw. Maciej Taborowski, profesor w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Hoffman ,Taborowski i Wspólnicy Adwokacka Spółka Partnerska

dr Tomasz Zalasiński, członek zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k., sędzia Trybunału Stanu

dr hab. Fryderyk Zoll, Katedra Prawa Cywilnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, profesor Uniwersytetu w Osnabrück