Samorząd często wskazywany jest jako jedno z najbardziej udanych przedsięwzięć polskiej transformacji. Dzięki niemu państwo zyskało silne fundamenty osadzone w społecznościach lokalnych, gdzie mógł tworzyć się kapitał społeczny i zaufanie, niezbędne do funkcjonowania całego społeczeństwa. Działo się tak w dużej mierze dlatego, że to właśnie lokalny samorząd odpowiedzialny jest za dostarczania kluczowe usług publicznych wpływających na jakość naszego życia codziennego i z tego zadania wywiązywał się na ogół dobrze. Miało to swoje odbicie w cyklicznych badaniach wskazujących na rosnące zaufanie do samorządu i zadowolenie mieszkańców z funkcjonowania swoich małych ojczyzn.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie. Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów >>> WPŁACAM
Ciekawych danych w tym kontekście dostarczają opublikowane niedawno badania „Report on The Quality of Life in European Cities”, które co kilka lat realizowane są na zlecenie Komisji Europejskiej w ponad 80 europejskich miastach. W przypadku pytania odnoszącego się do oceny jakości życia na przestrzeni ostatnich pięciu lat, polskie miasta okazały się być bezkonkurencyjne. Na pierwszym miejscu znalazł się Białystok, gdzie aż (72%) respondentów uważało, że w ciągu ostatnich pięciu wzrosła jakość życia w mieście, drugi był Gdańsk (62%), a szóstą pozycję zajął Kraków (61%). Dodatkowo na pytanie dotyczące satysfakcji z zamieszkiwania w danym mieście mieszkańcy Gdańska aż w (97%) opowiedzieli pozytywnie, co ulokowało stolicę Pomorza na 4 pozycji najszczęśliwszych miast europejskich, tuż za takimi metropoliami, jak Kopenhaga, Sztokholm i Zurych. Tak dobre wyniki polskich miast nie są szczególnym zaskoczeniem. Samorządy, zwłaszcza po 2014 roku, zaczęły coraz bardziej otwierać się na postulaty ruchów miejskich i innych inicjatyw obywatelskich, co pozwoliło na wprowadzenie istotnych korekt w dotychczasowych politykach miejskich. Po okresie wielkich (ale nie zawsze przemyślanych) inwestycji infrastrukturalnych, które zbudzały częste protesty, samorządy zaczęły dużo lepiej odczytywać potrzeby mieszkańców, a tym samym podnosić jakość życia społeczności lokalnych.
Dostarczanie mieszkańcom niezbędnych usług i dbanie o jakość życia uwarunkowane jest jednak kwestiami finansowymi. Tymczasem polski samorząd znalazł się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, niewątpliwie najtrudniejszej od czasów swojego odrodzenia trzydzieści lat temu. Kryzys finansów, o jakim tu mowa, nie pojawił się nagle, jego symptomy widoczne były już od pewnego czasu. Wprowadzane przez aktualny rząd reformy (np. reforma oświaty) i zmiany w polityce fiskalnej w sposób znaczący uszczuplały budżety samorządów. Z tego też powodu rok 2020 zapowiadany był jako kryzysowy dla finansów samorządowych. Niespodziewanie jednak na polski samorząd spadł kolejny bardzo silny cios. Pandemia, boleśnie doświadczająca wszystkich polskich obywateli, szczególnie mocno uderzyła w finanse samorządów, które wzięły na siebie główny ciężar walki z kryzysem zdrowotnym, ponosząc przy tym największe koszty.
Upolitycznione finanse
Zamiast otrzymać solidarne wsparcie od rządu, samorząd stał się zakładnikiem gry politycznej i resentymentów, czego modelowym wręcz przykładem jest niedawny podział środków z Funduszu Inwestycji Lokalnych. Zgodnie z analizą przeprowadzoną przez ekspertów Fundacji Batorego Jarosława Flisa i Pawła Swianiewicza, gminy rządzone przez samorządowców związanych z PiS otrzymały wielokrotnie większe wsparcie, niż te, które autorzy charakteryzują jako neutralne lub opozycyjne względem partii rządzącej. W tym pierwszym przypadku gminy otrzymały aż 28% dotacji udzielanych w ramach programu, podczas gdy mieszka tam jedynie 9% ogółu mieszkańców kraju. Dużo jaskrawiej problem ten wygląda, kiedy odniesiemy się do konkretnych kwot. Średnia wysokość dotacji dla całego kraju wynosiła 83 zł na głowę mieszkańca, podczas gdy w gminach kierowanych przez włodarzy związanych z PiS średnia dotacja wynosiła już ponad 250 zł na głowę mieszkańca. Co jednak szczególnie znamienne, gminy, które autorzy analizy zaliczają do rządzonych przez „blok senacki” oraz „kontr-PiS”, zamieszkiwane są łącznie przez niemal 70% mieszkańców Polski, odpowiednio: 32% oraz 37%. Otrzymały one jednak wsparcie na głowę mieszkańca znacznie poniżej średniej, które wynosiło w przypadku samorządów z „bloku senackiego” jedynie 25 zł, a z „kontr-PiS” 60 zł. Co więcej, z przeprowadzonej analizy wynika, że aż 80% gmin rządzonych przez włodarzy opozycyjnych wobec PiS nie otrzymało żadnej pomocy finansowej z tego programu, podczas gdy z przypadku gmin, których włodarze związani są z partią rządzącą, proporcje były zupełnie odwrotne, jednie 14% z nich nie uzyskało takiego wsparcia.
Warto w tym miejscu podkreślić, że pandemia szczególnie mocno doświadczyła duże miasta, postrzegane jako centra opozycji wobec partii rządzącej. To jednak duże miasta, jak w całym nowoczesnym świecie, są kołami zamachowymi rozwoju i osłabianie ich w imię partykularnych politycznych interesów i resentymentów prowadzi do osłabiania całego państwa. Metropolie, których gospodarka w dużej mierze oparta jest na sektorze usług, finansów, kultury, nowoczesnych technologii i wiedzy, dużo mocniej odczuwają skutki pandemii. Przejście na zdalny tryb pracy w tych sektorach znacznie zmniejszyło konsumpcję wewnętrzną, a także zaczęło stymulować odpływ mieszkańców – i to zarówno dobrze zarabiającej klasy średniej, mogącej pracować zdanie z dowolnego zakątka świata, jak też tych tracących pracę w sektorach usług, gastronomii, turystki, kultury i rozrywki.
Ten odpływ już zaczyna się przekładać na stan samorządowych finansów dużych miast. Jednym z najbardziej widocznych przekładów takiej sytuacji jest pogarszająca się sytuacja komunikacji publicznej, notującej dramatyczne spadki wpływów z biletów, których słabnące samorządy same nie będą mogły rekompensować. W takim przypadku możemy mówić o sytuacji błędnego koła. Im bardziej będzie niedoinwestowana komunikacja publiczna, tym bardziej obniżać się będzie jej jakości, a tym samym mniej osób będzie skłonnych z niej korzystać (współfinansować). Dla dużych metropolii kryzys komunikacji publicznej nieuchronnie oznaczać będzie też kryzys innych sfer życia miejskiego, a także spadek jakości życia, gdyż bez sprawnej komunikacji miejskiej nie da się wygrać walki z jednym z największych problemów polskich miast – ze smogiem.
Zachwiane podstawy demokracji
Polski samorząd stanął na progu poważnego kryzysu. W tej grze stawka jest wyjątkowo wysoka. Zarówno przyszłość Polski, jak też jakość naszego codziennego życia zależy do tego, czy samorządy przetrwają ten trudny czas. Dlatego też na obecny kryzys finansów samorządowych należy spojrzeć z dwóch perspektyw: krótkookresowej i długiego trwania. Z perspektywy krótkookresowej kryzys finansów będzie bardzo bolesnym doświadczenie dla każdego z nas, gdyż w pierwszej kolejności jesteśmy obywatelami i mieszkańcami naszych gmin. Co zrozumiałe, pociągnie on za sobą spadek jakości życia i zapaść kluczowych dla nas usług publicznych dostarczanych nam przez samorząd. Co jednak mniej oczywiste, ale dużo groźniejsze, skutkować będzie ograniczaniem autonomii samorządów – uderzy więc w ich istotę i podstawy demokracji.
Tendencja do ograniczania autonomii samorządu była już widoczna od pewnego czasu. Samorządy mogły utrzymywać swoją autonomię i zachowywać faktyczną samorządność przede wszystkim dzięki temu, że trzy główne źródła stanowiące podstawy ich budżetów – dochody własne, podatki oraz rządowe dotacje celowe – stanowiły mniej więcej trzy równe części. Pozwalało to na zachowanie istotnego balansu pozwalającego utrzymywać autonomię. Obserwowana już od pewnego czasu tendencja, wskazująca na rosnącą proporcję dotacji celowych w samorządowych budżetach, zyskała jeszcze na dynamice w okresie pandemii, która szczególnie boleśnie dotknęła takie sektory gospodarki, jak usługi, rozrywka, kultura, turystyka, generujące dotychczas znaczne przychody dla samorządów. Dodatkowo w okresie pandemii znacząco spadły też wpływy z podatku od nieruchomości, stanowiące istotny składnik budżetów samorządowych, gdyż samorządy wspomagając działające na ich terenie podmioty gospodarcze obniżały im podatki i czynsze. Zaburzenie balansu wpływów budżetowych przyczyniać się będzie do ograniczania autonomii samorządów i w konsekwencji może z nich uczynić klientów rządu. Taka sytuacja prowadzić będzie może do upadku idei samorządności ,a to powodować będzie istotne zagrożenia dla samej demokracji.
Podkopana państwowość
Konflikty interesów pomiędzy rządem centralnym a samorządem są czymś oczywistym dla każdej demokracji. W tym przypadku mamy jednak do czynienia z czymś zupełnie odmiennym, kiedy to w myśl partykularnych partyjnych interesów osłabiany jest samorząd – jedno z najbardziej udanych przedsięwzięć, jakie udało się zbudować zbiorowym wysiłkiem wszystkich obywateli odrodzonej Rzeczypospolitej. Kryzys finansów samorządowych, z jakim mamy obecnie do czynienia, nie jest zwykłym kryzysem, z jakim w różnych cyklach muszą mierzyć się samorządy. Aby zrozumieć wagę tego problemu, na obecny kryzys powinniśmy spojrzeć także z szerszej perspektywy.
Jeśli przyjrzymy się losom naszego państwa z perspektywy długiego trwania, z łatwością zaobserwujemy pewną korelację. Okresy najlepszej prosperity i znaczenia Polski na arenie międzynarodowej zawsze powiązane były z rozkwitem miast i samorządności. Tak było za panowania króla Kazimierza Wielkiego, kiedy to przeszczepione na polski grunt prawa miejskie i samorządność – jedne z najważniejszych innowacji średniowiecznej Europy – zaowocowały rozkwitem państwa. Tak się działo w okresie renesansowego „złotego wieku”, kiedy to siła gospodarcza, kulturalna i polityczna polskich miast przełożyła się na potęgę całego państwa. Tak też stało się po akcesji Polski do UE, której efektem był dynamiczny rozwój miast i lokalnych samorządów, przekładający się rozkwit całego kraju. Natomiast w sytuacji, gdy słabły miasta i samorządy, podupadało państwo. Pouczająca jest w tym przypadku historia I Rzeczypospolitej, kiedy to partykularne interesy rządzących elit sarmackich nastawionych anty-miejsko sukcesywnie ograniczały samorządność i autonomię miast, prowadząc do ich zupełnej marginalizacji, a w konsekwencji do upadku samego państwa.
Miasta i samorządne gminy zawsze stanowiły koła zamachowe rozwoju państwa. Były też metaforycznymi kotwicami, które trzymały Polskę w sferze cywilizacji europejskiej, nawet wtedy, gdy państwo było od niej odcięte. Jeśli te kotwice zostaną zerwane, słabnące państwo podryfuje w nieznanym kierunku i w najlepszym przypadku na długie lata utknie na mieliznach stagnacji, w najgorszym razie znajdzie się w orbicie oddziaływania wschodnich despocji, gdzie demokratyczne i samorządowe tradycje nigdy nie były szczególnie istotne.
Podobał Ci się ten tekst? Przekaż darowiznę i pomóż nam działać >>> WPŁACAM
Paweł Kubicki – profesor UJ, socjolog i antropolog miasta, badacz ruchów miejskich. Członek Zespołu Ekspertów Samorządowych, działającego przy Fundacji Batorego.
