- AktualnościAktualności
- Dotacje
- Akcje
- Idee
- Fundusze powierzoneFundusze powierzoneDowiedz się więcej o funduszach powierzonych
Koalicja Obywatelska zapowiada likwidację Centralnego Biura Antykorupcyjnego i są na to duże szanse, bo żaden z jej potencjalnych koalicjantów w nowym rządzie się temu nie sprzeciwia. Powstaje jednak pytanie, czy i dlaczego likwidować Biuro?
W walce z korupcją ostrożności nigdy nie za wiele
Początki CBA sięgają 2000 r., kiedy grupa posłów z Jarosławem Kaczyńskim na czele przedstawiła projekt ustawy o Centralnym Urzędzie Antykorupcyjnym (CUA). Miała to być niewielka, uzbrojona formacja, podlegająca ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wyspecjalizowana w wykrywaniu i ściganiu przypadków korupcji na najwyższych szczeblach życia publicznego i gospodarczego. Ale nawet ten minimalistyczny pomysł wzbudzał obawy. Niedługo po opublikowaniu projektu ustawy o CUA Grażyna Kopińska, ówczesna dyrektorka Programu Przeciw Korupcji Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w rozmowie z Gazetą Wyborczą, wskazywała, że niektóre z projektowanych przepisów mogłyby być sprzeczne z konstytucją. Np. przepisy umożliwiające CUA dowolne ujawnianie składników majątkowych podmiotów posiadających zobowiązania wobec skarbu państwa mogłyby naruszać prawo do prywatności. Dodatkowo w 2001 r. Program Przeciw Korupcji zlecił ekspertyzę na temat możliwości ścigania przestępczości korupcyjnej. Przygotowało ją trzech doświadczonych policjantów z wojewódzkich wydziałów do walki z korupcją i z Biura Koordynacji Służby Kryminalnej w Komendzie Głównej Policji. Do pomysłu powołania do życia CUA odnieśli się chłodno, wykazując, że CUA nie bardzo miałby czym się zajmować, ponieważ już wtedy istniało klika innych służb zajmujących się przestępczością korupcyjną, a ponad 90% tych spraw (podobnie zresztą jak i dziś) prowadziły specjalne wydziały policji.
Zanim więc CBA się zmaterializowało, istniało wiele zastrzeżeń do samej idei centralnego organu antykorupcyjnego. Wszelkie wątpliwości poszły jednak na bok, kiedy rządy SLD i PSL upadły w 2004 r. pod ciężarem afery Rywina. Opinia publiczna domagała się wówczas twardej walki z korupcją. Istotne było też przyjęcie w 2003 r. konwencji ONZ przeciwko korupcji, która zobowiązuje państwa-sygnatariuszy do tworzenia wyspecjalizowanych organów antykorupcyjnych (tzw. ACA, od Anti-corruption Agencies), ale nie przesądza o ich kształcie. Nie musi to być nowy, odrębny od innych organ. Tak czy inaczej, był to globalny impuls zachęcający do tworzenia nowych instytucji antykorupcyjnych. Tylko w ciągu pięciu lat od przyjęcia konwencji OZN, na świecie powstały dwadzieścia cztery ACA – w tym w Polsce. Stały się one standardem w polityce antykorupcyjnej, choć istniało już wiele analiz pokazujących, że ich skuteczność jest wątpliwa, a nierzadko korupcję jeszcze pomnażają. W takich okolicznościach, w 2006 r. powołano do życia CBA.
Choroba upolitycznienia
Biuro utworzono nie zważając na negatywne doświadczenia innych państw w tej dziedzinie. W trakcie prac parlamentarnych wielu prawników i praktyków przestrzegało, że Biuro będzie stanowić zagrożenie dla praworządności i swobód obywatelskich. Nie zapewniono przede wszystkim neutralności politycznej CBA. A w pierwotnej wersji ustawy brakowało nawet definicji korupcji (sic!). Przez to Biuro pod pretekstem walki z korupcją mogło w zajmować się czymkolwiek i nierzadko tak postępowało, gdy pojawiała się potrzeba polityczna. Sytuację poprawił tylko w pewnym stopniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2009 roku w sprawie ustawy o CBA. Dodano definicję korupcji, doprecyzowano misję biura i rozwiązano kilka innych technicznych problemów. Wyrok nie spowodował jednak, że Biuro stało się mniej podatne na upolitycznienie, co jest głównym problemem tej formacji.
CBA przetrwało do dziś, choć już w pierwszych latach swojego istnienia zasłynęło licznymi kontrowersyjnymi akcjami. Do takich zalicza się np. bezprawna prowokacja wobec posłanki PO, Beaty Sawickiej ujawniona tuż przed wyborami w 2007 roku. PiS liczył, że tym sposobem poprawi sobie wynik w wyborach. Sąd uwalniając Sawicką od winy stwierdził, że: „Demokratyczne państwo ze swej istoty wyklucza testowanie uczciwości obywateli czy dokonywanie wyrywkowej na chybił trafił kontroli tej uczciwości przy użyciu w tym celu tajnych i podstępnych metod. Postępowanie takie jest cechą i praktyką państwa totalitarnego”. Takim niesławnym przypadkiem była też „afera gruntowa”, czyli nieudana prowokacja CBA wobec Andrzeja Leppera, wicepremiera w rządzie PiS, Samoobrony i Ligi Rodzin Polskich. To za nią w 2015 r. został w pierwszej instancji skazany m.in. Mariusz Kamiński – pierwszy szef CBA, później uniewinniony przed prawomocnym wyrokiem przez prezydenta Dudę. W październiku 2023 r. Sąd Najwyższy nakazał jednak kontunuowanie postępowania przed sądem okręgowym.
Uzdrowić CBA próbował Paweł Wojtunik, który objął funkcję szefa Biura w 2009 roku. Ale nie miał jednak wystarczającego poparcia politycznego ze strony PO do przeprowadzenia reformy CBA. Zanim jego wysiłki przyniosły efekty do władzy powrócił PiS, a w raz z nim najgorsze praktyki, znane już z jego początków. Żeby tylko wspomnieć kontrowersyjny zakup systemu masowej inwigilacji Pegasus, który jak wszystko na to wskazuje, był wykorzystywany do podsłuchiwania polityków opozycji, aktywistów, prokuratorów i innych osób niewygodnych dla władzy.
Mimo wszystko nie wylewajmy CBA z kąpielą
Na chwilę wejdę w rolę adwokata diabła i stwierdzę, że CBA nie można zlikwidować od tak. Owszem, za likwidacją biura przemawia:
Jednak likwidacja Biura nie może nastąpić od tak, za czym przemawia znów co najmniej kilka argumentów:
Być może zasoby, które dziś przeznaczamy na CBA mogłyby zostać wykorzystane efektywniej przez ABW, czy policję – tak jak już ponad dwadzieścia lat temu sugerowali eksperci Fundacji Batorego. Żeby jednak spełnić międzynarodowe wymogi walki z korupcją, nowa władza likwidując ewentualnie Biuro musi zadbać o to, żeby stworzyć inne instytucje antykorupcyjne. Takie, które będą neutralne politycznie, które będą miały realną zdolność ścigania przypadków korupcji na najwyższych szczeblach władzy, ale także takie, które będą zajmować się prewencją i profilaktyką korupcji poprzez ciągłe działania edukacyjne i informacyjne. Bez CBA i bez reformy i digitalizacji systemu oświadczeń majątkowych ten ważny instrument walki z korupcją jakim są oświadczenia stanie się jeszcze słabszy, bo nie będzie instytucji wyspecjalizowanej do ich badania. Potrzebna jest też instytucja, która będzie dzielić się wiedzą i danymi o skali przestępczości korupcyjnej, czy o skuteczności organów ścigania w walce z tego rodzaju przestępczością, tak jak przewiduje projekt tzw. dyrektywy antykorupcyjnej UE. Jeśli CBA miałoby zniknąć, powinien pojawić się też rządowy ośrodek koordynujący działania różnych służb zajmujących się zwalczaniem i prewencją korupcji.
Niedoścignionym wzorcem pozostaje komisja anty-korupcyjna utworzona w Hong Kongu (Independent Commission Against Corruption – ICAC) w 1974 roku. Dzięki połączeniu funkcji śledczych, analitycznych i edukacyjnych, a także dzięki temu, że nad funkcjonowaniem ICAC kontrolę mogli sprawować obywatele, realnie ograniczyła ona korupcję w tym państwie-mieście. Jednak blask ICAC zbladł, kiedy kontrolę nad Hong Kongiem przejęły Chiny, a komunistyczne władze ograniczyły jej niezależność. Sukces ICAC powtórzono w pewnym stopniu w Nowej Południowej Walii, czy we Francji. Tamte ACA są jednak bardziej wyspecjalizowane w kontroli i prewencji, niż w ściganiu przestępczości korupcyjnej.
Tworząc nowy organ antykorupcyjny powinno się dokonać uważnego i szerokiego przeglądu bogatych doświadczeń z innych państw po to, żeby skorzystać z jak najlepszych wzorców i uniknąć błędów, które popełnili inni. A ponadto likwidacja, czy renowacja CBA powinna być elementem długofalowej i spójnej polityki antykorupcyjnej rządu. Bez tego szybko wrócimy do czasów, gdy korupcja była „normalnością”.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.