Publikacja corocznego raportu o praworządności została zainaugurowana w 2020 roku, przede wszystkim jako odpowiedź na pogłębianie się erozji państwa prawa w Polsce i na Węgrzech. W założeniu ma on zniechęcać władze wszystkich państw do łamania standardów praworządności – w tym celu działania rządzących mają zostać objęte obserwacjami Komisji. Raport ma też legitymizować działania UE w obronie praworządności w poszczególnych państwach poprzez ukazanie, że jego ustalenia są oparte na obiektywnej analizie porównawczej oraz że kraje członkowskie traktowane są w jednakowy sposób. Raport przygotowywany jest przez Komisję Europejską między innymi na podstawie informacji uzyskanych w dialogu z państwami członkowskimi, bogatej kwerendy dostępnych źródeł oraz konsultacji publicznych z interesariuszami. Fundacja Batorego, obok szeregu innych organizacji społecznych w Polsce i innych państwach, wzięła udział w konsultacjach.
W tegorocznym raporcie – podobnie jak w ubiegłym roku – każde państwo zostało rozliczone z postępów i uchybień w czterech obszarach praworządności, które zostały przez Komisję uznane za kluczowe: w systemie wymiaru sprawiedliwości, przeciwdziałaniu korupcji, pod względem pluralizmu mediów oraz mechanizmów kontroli i równowagi władz (checks and balances). Polska, razem z Węgrami, wyróżnia się negatywnie na tle innych państw unijnych, jeśli chodzi o liczbę i stopień naruszeń europejskich standardów praworządności we wszystkich czterech obszarach. Stan naszego wymiaru sprawiedliwości pozostaje przedmiotem „poważnego zaniepokojenia”. Na skutek zmian wprowadzanych przez rząd Zjednoczonej Prawicy od 2015 r. władza znacząco ograniczyła niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Szczególna krytyka dotyczy systemu dyscyplinowania sędziów i wątpliwości co do niezależności Krajowej Rady Sądownictwa obsadzonej „z klucza politycznego”. Szczególny niepokój wzbudziły ostatnie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zmierzające do podważenia zasady pierwszeństwa prawa UE i prerogatyw TSUE w interpretacji europejskiego prawa.
Jeśli chodzi o walkę z korupcją, według Komisji skuteczność zwalczania tego zjawiska na wysokim szczeblu władzy jest ograniczona ze względu na możliwość wywierania nacisku na organy ścigania w celach politycznych. Komisja ponawia obawy co do niezależności głównych instytucji odpowiedzialnych za zapobieganie korupcji i jej zwalczanie, przede wszystkim ze względu na podporządkowanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego rządowi oraz fakt, że minister sprawiedliwości jest zarazem prokuratorem generalnym. Komisja ponadto wskazuje na braki w prawodawstwie antykorupcyjnym oraz słabości strukturalne w odniesieniu do systemu ujawniania informacji majątkowych i lobbingu.
W dziedzinie wolności i pluralizmu mediów też pojawiają się coraz poważniejsze zastrzeżenia. Komisja zauważa, że otoczenie, w którym funkcjonują media, jest coraz bardziej nieprzyjazne. Wymienia tu obawy związane z projektem nowych przepisów podatkowych wymierzonych w konkretne grupy medialne, coraz mniejszą przychylność dla mediów należących do zagranicznych właścicieli, postępowania sądowe przeciwko dziennikarzom i ich zastraszanie, a także akty przemocy podczas protestów (także ze strony policji). Komisja wyraża zaniepokojenie brakiem nowej koncesji dla TVN24, wykupem grupy Polska Press przez państwowy PKN Orlen oraz faworyzowaniem prorządowych mediów przy zamawianiu reklam przez państwowe spółki. Oczekuje, że Polska dostosuje przepisy do nowych wymogów prawa europejskiego, które nakazują państwom zapewnienie prawnej i funkcjonalnej niezależności organów regulujących rynek medialny, co w naszych warunkach musiałoby oznaczać odpolitycznienie KRRiT.
Mechanizmy kontroli i równowagi też są wadliwe. Raport zwraca uwagę na niskie standardy procesu legislacyjnego, zwłaszcza nagminne stosowanie błyskawicznej ścieżki przyjmowania ustaw – nie tylko w odniesieniu do walki z pandemią koronawirusa, ale też w przypadku reform strukturalnych wymiaru sprawiedliwości, czyli w kwestiach, które w państwie demokratycznym powinny być przedmiotem szerokiej debaty publicznej. Komisja przypomina, że zapewnienie skutecznych konsultacji publicznych oraz udziału partnerów społecznych w procesie kształtowania polityki w Polsce było już przedmiotem jej zaleceń w ubiegłorocznym tzw. semestrze europejskim. Również Komisja Wenecka i OBWE podkreślały znaczenie gruntownej debaty i konsultacji z interesariuszami i ze społeczeństwem obywatelskim nad projektami ustaw. Aktywiści społeczeństwa obywatelskiego spotykają się z zastraszaniem, przemocą i zatrzymaniami w trakcie pokojowych demonstracji. Dotyka to między innymi organizacji pozarządowych LGBTI. Komisja zwraca na problem „stref wolnych od LGBT”.
Raport Komisji wywołał krytykę części ekspertów i aktywistów zaangażowanych w obronę praworządności, którzy zawiedzeni są powolnością Unii i brakiem zdecydowania w egzekwowaniu europejskich norm. Argumenty przypominają te wysuwane przed rokiem: że raport nie zawiera całościowych diagnoz (tak jak np. raport Komisji Weneckiej porównał zmiany w polski wymiarze sprawiedliwości do standardów radzieckich), nie ma w nim rekomendacji dla dalszych działań, że nie jest skuteczny w powściąganiu autorytarnych zapędów Kaczyńskiego i Orbana (rzeczywiście od publikacji w Polsce i na Węgrzech nastąpił regres), że systemowe naruszenia podstaw państwa prawa zestawiane są niemal w jednym rzędzie z bardziej błahymi uchybieniami w państwach o zdrowej demokracji, i że przez to są relatywizowane.
Jednak w tym roku kontekst polityczny jest zupełnie inny, niż gdy publikowano pierwszy raport. Samowola PiS napotyka na coraz większy opór wewnętrzny, głównie w sądach, ale i w koalicji rządowej. Unijne mechanizmy obrony wartości osiągają w końcu operacyjną zdolność. Unia została wyekwipowana w fundusz odbudowy, który jest niezbędnym elementem sztandarowego projektu politycznego rządu, czyli „Polskiego Ładu”. Wypłata tych środków – a także jeszcze większych pieniędzy z „tradycyjnego” budżetu – będzie w takiej czy innej formie uzależniona od przestrzegania norm praworządności i stosowania się do wyroków TSUE. Zawieszenie wypłaty może nastąpić na przykład na skutek uruchomienia nowego mechanizmu warunkowości. Przesłanki do jego zastosowania już istnieją, o czym pisał Piotr Bogdanowicz i Piotr Buras w nowej analizie. Ale możliwe jest też zastosowanie prostszych rozwiązań: np. wstrzymywania akceptacji dla tzw. Krajowych Planów Odbudowy do czasu wypełnienia wymogów gwarantujących prawidłowe wydatkowanie unijnych funduszy, bądź zaleceń wspomnianego semestru europejskiego.
Komisja Europejska uczyniła tak w stosunku do Węgier. W tym przypadku uznała, że brak odpowiednich zabezpieczeń przed korupcją naraża budżet UE na defraudację, i że Budapeszt musi zaproponować środki zaradcze zanim otrzyma pieniądze. Wreszcie, liczne sprawy toczące się przed TSUE ws. naruszeń praworządności osiągają finał, bądź się do niego zbliżają. W związku z tym pojawia się realna groźba nałożenia na Polskę dotkliwych kar finansowych.
Każda z tych metod nałożenia na Polskę sankcji wymaga politycznej decyzji Komisji Europejskiej, a w niektórych przypadkach także i Rady. Rząd PiS zapewne liczy na koncyliacyjne nastawienie unijnych komisarzy – w tym przede wszystkim przewodniczącej Ursuli von der Leyen – tak jak miało to miejsce w ubiegłych latach. Ale z punktu widzenia Komisji wniosek premiera do Trybunału Konstytucyjnego mający skutkować przyznaniem polskiemu prawu nadrzędności nad unijnym, a także osobne orzeczenie TK, według którego Polski nie obowiązują zabezpieczenia nałożone przez TSUE, jest równoznaczne z wniesieniem konfrontacji między Polską a UE na nowy poziom. Przeprowadzenie zamachu na wolność i pluralizm mediów, jeśli dojdzie do skutku, będzie kolejnym Rubikonem. Tym razem to Unia ma silniejsze karty i prawdopodobnie ich użyje. Jesienią na linii Warszawa-Bruksela należy się spodziewać poważnych turbulencji.
Szymon Ananicz – ekspert ds. międzynarodowych w forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego. Pracował w Ośrodku Studiów Wschodnich, Europejskim Funduszu na rzecz Demokracji i w Parlamencie Europejskim.
