Blog

Oprócz konieczności zwrotu do kasy państwa kwoty ponad 3,6 mln zł są nimi obniżenie dotacji (zwrotu kosztów kampanii) o ponad 10,8 mln zł, a pośrednio prawdopodobnie także utrata do końca kadencji Sejmu prawa do subwencji (finansowanie działalności partii politycznej), która miałaby w ciągu najbliższych trzech lat wynieść łącznie ponad 77,8 mln zł. A więc, jeśli decyzja ta wejdzie w życie (przysługuje od niej odwołanie do Sądu Najwyższego, a wiele zapowiada, że będzie to dopiero początek długiego sporu prawnego), Prawo i Sprawiedliwość ma nie dostać z budżetu 88 milionów złotych.

Ile płacimy partiom

Możemy się oburzać na wykorzystywanie przez partie polityczne środków budżetu państwa – decyzja PKW jest, w pewnym sensie, karą za stwierdzone przez nią nieuprawnione wykorzystanie w kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu wartych 3,6 mln zł środków budżetowych oraz pochodzących ze spółek skarbu państwa. Ale nie sposób nie zauważyć, że – całkowicie zgodnie z prawem (a konkretnie – Kodeksem wyborczym i Ustawą o partiach politycznych) – Prawo i Sprawiedliwość miało uzyskać z budżetu państwa znacznie, znacznie większe kwoty – ponad 25 mln zł rocznie subwencji oraz zwrot kosztów kampanii w wysokości ponad 38 milionów zł (a nawet jeśli decyzja PKW wejdzie w życie, PiS powinien otrzymać z tego tytułu około 28 milionów).

Jak wyglądają kwoty, na które mogą liczyć inne partie – te, których sprawozdania zostały przyjęte i na razie nie muszą obawiać się obniżenia dotacji lub cofnięcia subwencji? Platforma Obywatelska może rocznie liczyć na blisko 24 mln rocznie subwencji, oraz ponad 35 mln zł dotacji dla Koalicji Obywatelskiej – pełnego zwrotu kosztów kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu, Nowa Lewica – blisko 10 mln rocznie subwencji i ponad 8 mln zwrotu kosztów kampanii wyborczej (co jednak, w jej przypadku, będzie oznaczało pokrycie niecałej połowy poniesionych wydatków), Trzecia Droga dostanie ok. 17,8 mln zwrotu kosztów kampanii (ok. dwóch trzecich poniesionych kosztów), zaś tworzące ją Polska 2050 i PSL otrzymywać będą rocznie po 7,5 mln zł subwencji.  Konfederacji przysługuje roczna subwencja w wysokości 8,4 mln i zwrot kosztów kampanii ok. 4,2 mln (niecałe 37% poniesionych wydatków). Jeszcze po kilkaset tysięcy rocznej subwencji otrzymają Zieloni, Nowoczesna oraz Inicjatywa Polska w związku z ich udziałem w wyborczej Koalicji Obywatelskiej.

Łącznie – 84.246.144 zł 77 gr corocznych subwencji dla partii politycznych (która to kwota być może spadnie do 58.312.772 zł 72 gr, jeśli PiS subwencję straci) oraz prawdopodobnie (opieram się na własnych wyliczeniach; w tej sprawie brak jeszcze szczegółowego komunikatu PKW) około 131 mln zł dotacji na pokrycie kosztów kampanii za same wybory do Sejmu i Senatu w 2023 roku (a w przyszłym roku kolejne pieniądze jako zwrot kosztów kampanii przed tegorocznymi wyborami do Parlamentu Europejskiego – zapewne kilka, może kilkanaście milionów zł).

Dlaczego płacimy partiom z budżetu państwa

Czy rzeczywiście powinniśmy wydawać te 84 miliony rocznie (ograniczmy się już do samej subwencji)? Czy jest rzeczą słuszną, że państwo z budżetu, z naszych podatków, przekazuje te pieniądze partiom politycznym?

Na tak postawione pytanie zdecydowana większość Polaków odpowiedziałaby najprawdopodobniej bardzo głośno, że nie. Ale większość ekspertów, a także instytucji międzynarodowych (jak OBWE czy Komisja Wenecka) konsekwentnie opowiada się za budżetowym finansowaniem działalności politycznej. Dlaczego?

Po pierwsze, partie polityczne, niezależnie od tego, czy je lubimy, czy nie, są niezbędnym elementem demokracji; choć wielokrotnie próbowano „uzdrowić” demokrację przez eliminację partii (wszystkich lub wszystkich poza jedną), to za każdym razem terapia taka kończyła się zgonem pacjenta. Partie polityczne, reprezentując interesy wyborców, wykonują, w  pewnym sensie, zadania publiczne i już to jest powodem, dla którego zasługują na publiczne finansowanie; co więcej – muszą one dysponować środkami, by zadania te wykonywać (zatrudniać pracowników do biur w terenie, finansować ekspertów itp.). A jeśli się nam nie podoba, w jaki sposób je wykonują, to możemy wyrazić to przy urnach wyborczych (ewentualnie zakładają inne partie, które może okażą się lepsze).

Ale jeszcze ważniejszy jest drugi powód. Budżetowe finansowanie partii politycznych ma sprawić, że zadania te partie będą wykonywały lepiej. Po pierwsze, finansując partie z budżetu możemy jednocześnie zabronić ich finansowania przez biznes, a więc – zapewnić ich niezależność. Po drugie, niwelujemy w ten sposób przewagę, jaką miałyby partie reprezentujące bogatszy elektorat nad partiami w większym stopniu reprezentującymi środowiska defaworyzowane. Wreszcie, finansując partie z budżetu, możemy skuteczniej domagać się jawności wydatkowania przez nie środków.

Czy partie dostają za dużo?

No dobrze, jeśli już – choć niechętnie – zaakceptujemy ogólną zasadę finansowania partii z budżetu, to czy mamy na nie wydawać tak wielkie kwoty?

84 miliony to oczywiście mnóstwo pieniędzy. Ale nie przesadzajmy – gdyby zamiast na partie wydać je np. na budowę dróg – starczyłyby mniej więcej na trzy kilometry autostrady. Demokracja jednak musi trochę kosztować – 84 miliony to i tak znacznie mniej, niż kwota, którą trzeba było wydać na wynagrodzenia osób zaangażowanych w przeprowadzenie wyborów z 2023 roku (197 mln zł), czy drukowanie kart i przygotowanie lokali wyborczych (103 miliony). A wybory samorządowe z 2024 były ponad dwa razy droższe…

Warto również sobie uświadomić, że kwoty subwencji przekazywanej partiom, od lat (a właściwie od roku 2011, gdy zostały one znacznie obniżone) utrzymywane są na mniej więcej stałym poziomie, pomimo znacznego w tym czasie spadku wartości pieniądza. Co prawda w kadencji 2024-27 kwoty te są wyższe, niż w okresie 2020-23 (wówczas łączna roczna wysokość subwencji wynosiła 70,4 mln), ale nie wynika to z uwzględniania inflacji, lecz wyższej w 2023 roku frekwencji wyborczej (wielkość subwencji jest funkcją liczby głosów oddanych na partię w wyborach do Sejmu). Natomiast suma dotacji (zwrotu kosztów kampanii) za 2023 rok będzie znacznie wyższa niż po wyborach z 2019 roku (wówczas wyniosła ona łącznie niespełna 70 mln zł) – jej wysokość bowiem pośrednio zależy od wysokości płacy minimalnej, a ta, jak wiemy, w ostatnich latach znacznie wzrosła.

Czy partie dobrze z tych pieniędzy korzystają, to już oczywiście inna kwestia.

Co trzeba naprawić

W 2017 roku Fundacja Batorego opublikowała raport Finanse polskich partii. Rekomendowaliśmy w nim utrzymanie finansowania partii z budżetu, ale jednocześnie postulowaliśmy szereg zmian w obowiązującym systemie. Przy utrzymaniu zakazu finansowania partii przez osoby prawne i utrzymaniu limitów darowizn od obywateli, należałoby promować finasowanie partii z drobnych wpłat ich zwolenników, nawet nie po to, by odciążyć budżet państwa, lecz by zmotywować partie do budowy struktur terenowych i silniejszego zakotwiczenia się w społeczeństwie. Z drugiej strony, finansując partie z budżetu, należałoby od nich w większym stopniu oczekiwać wykorzystywania tych środków w sposób społecznie sensowny, a więc np. na działania eksperckie lub budowę struktur terenowych, a nie tyko na marketing polityczny i propagandę; elementy takich rozwiązań są zresztą obecne w Ustawie o partiach politycznych (obowiązkowy „fundusz ekspercki”), lecz ich efektywność jest bardzo wątpliwa.

Wątpliwości budzą również zasady podziału środków między partie, uprzywilejowujące partie największe kosztem średnich i małych. Dotyczy to przede wszystkim dotacji (zwrotu kosztów kampanii), której wysokość zależy od liczby zdobytych mandatów (poselskich i senatorskich) – w efekcie partie największe (uprzywilejowane także przy podziale mandatów) uzyskują zwykle pełen zwrot poniesionych kosztów (o ile oczywiście potrafią się z nich prawidłowo rozliczyć…), podczas gdy partie mniejsze – i tak mające mniej środków na kampanię – uzyskują zwrot częściowy bądź nie dostają go wcale.

W przypadku subwencji sytuacja wygląda na pierwszy rzut oka lepiej – jej wysokość zależy od liczby uzyskanych głosów (a nie zdobytych mandatów), a zasadą podziału jest „degresywna proporcjonalność”, korzystniejsza dla partii mniejszych; ponadto prawo do subwencji mają także partie bez reprezentacji parlamentarnej, jeśli uzyskały przynajmniej 3% głosów w skali kraju. Tyle, że oprócz subwencji i dotacji, o których do tej pory mówiliśmy, warto wspomnieć o jeszcze jednym strumieniu środków: ryczałty na prowadzenie biur poselskich i senatorskich (obecnie 22.200 zł miesięcznie dla posłów i 19.000 dla senatorów) – rocznie daje to ponad 145 mln zł, a więc o ponad 70% więcej, niż wynosi cała subwencja.

Oczywiście, formalnie nie są to środki dla partii i ich wydatkowanie podlega znacznie ściślejszym ograniczeniom, ale ich znaczenie dla prowadzenia działalności politycznej jest oczywiste. W dodatku te środki trafiają do przedstawicieli poszczególnych partii w proporcji do liczby ich mandatów, a nie uzyskanych głosów.

Najwięcej jednak pozostało do zrobienia w zakresie jawności i przejrzystości finansów partyjnych. Owszem, ustawa nakłada na partie szereg obowiązków sprawozdawczych, jednak w wielu aspektach możliwości społecznej kontroli okazują się bardzo ograniczone. W dobie powszechnej cyfryzacji, wciąż większość dokumentów partie składają w postaci papierowej, często nieuporządkowanej, lub co najwyżej w formie skanów takich dokumentów. Standardem powinna być możliwość maksymalnie szerokiego (co najwyżej z wyjątkami związanymi z ochroną danych osobowych) i efektywnego wglądu we wszystkie dokumenty finansowe partii. Owszem, to może być pewien dyskomfort dla aparatów partyjnych – ale korzyści społeczne płynące z pełnej jawności są znacznie ważniejsze. Od czasu opublikowania naszego raportu przepisy w tym zakresie zmieniły się nieznacznie: w 2021 roku wszedł w życie obowiązek prowadzenia przez partie publicznych rejestrów wpłat indywidualnych (ponad 10,000 zł) oraz umów. Jest to krok we właściwym kierunku, ale wciąż jeszcze niesatysfakcjonujący.

Nasz raport opublikowaliśmy w 2017 roku, czyli siedem lat temu, ale (niestety) prawie zupełnie nie stracił na aktualności. Zachęcam do lektury!

 

Jacek Haman – dr hab., kierownik Katedry Modeli Formalnych i Metod Ilościowych w Socjologii na Wydziale Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Wyborczych Fundacji im. Stefana Batorego.