Sprawne instytucje publiczne, które cieszyłyby się szerokim autorytetem i zaufaniem obywateli, to w Polsce dobro deficytowe. Na przestrzeni ostatnich trzech dekad do tego ideału zbliżył się urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Mało jest instytucji, które cieszyłyby się tak dużym zaufaniem społecznym jak RPO. Instytucja ta tradycyjnie przebija pod tym względem prezydenta, rząd, sejm, sądy i media. RPO jest też instytucją bardzo rozpoznawalną. Wiedzę o niej deklaruje aż 93 proc. respondentów, co jest znakomitym wynikiem na tle podobnych instytucji w innych krajach UE (np. w Belgii urząd ten rozpoznaje jedynie 27 proc. społeczeństwa, we Francji 34 proc., na Węgrzech 52 proc.).
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie. Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów >>> WPŁACAM
Autorytet RPO zawdzięczamy rzecznikom, którzy piastowali ten urząd (ze szczególnym uwzględnieniem kończącego właśnie kadencję). Indywidualne cechy rzeczników mają tu oczywiście ogromne znaczenie: przygotowanie merytoryczne, wyczulenie na prawa człowieka, swobody obywatelskie i ludzką krzywdę, otwartość na bezpośredni kontakt z przedstawicielami różnych grup społecznych, umiejętność budowania dobrego zespołu i organizowania jego pracy. Ale oprócz osobistych cech rzecznika na ogólny prestiż i skuteczność instytucji składają się jeszcze uwarunkowania systemowe niezbędne, by mógł on skutecznie występować w obronie praw obywateli.
Warunki skutecznej obrony praw obywateli
Główne warunki uznane przez społeczność międzynarodową jako niezbędne minimum, by rzecznik praw obywatelskich mógł efektywnie pełnić swoją misję, zostały zawarte w tzw. zasadach paryskich przyjętych pod egidą ONZ na początku lat 90, doprecyzowanych w kolejnych latach w szeregu dokumentów, m.in. w raporcie Komisji Weneckiej z 2019 roku. Kryteria te można pogrupować według trzech podstawowych kategorii.
Po pierwsze, kluczowe jest zagwarantowanie, by rzecznik sprawując swój mandat był w pełni niezależny od władzy. Na niezależność w dużej mierze rzutuje procedura wyboru i mianowania, dlatego ważne, by zastosowane zostały odpowiednie reguły, które zredukują ryzyko podatności na presję z zewnątrz. Elementem tej procedury – która powinna przebiegać od początku do końca zgodnie z jasnymi przepisami prawa – powinien być publiczny, transparentny konkurs. Selekcja kandydatów powinna się opierać na obiektywnych, merytorycznych przesłankach. Kandydat powinien uzyskać poparcie solidnej większości w parlamencie. Następnie rzecznik i kierownictwo biura powinni zostać objęci funkcjonalnym immunitetem, który będzie ich chronić przed postępowaniami w trakcie służby oraz po jej zakończeniu. Władze powinny się powstrzymać od jakichkolwiek działań, które mogłyby zakłócić efektywne funkcjonowanie instytucji. Więcej: powinny usuwać wszelkie trudności, jeśli takowe się pojawią. Rzecznik musi mieć swobodę w doborze personelu. Najlepiej, jeśli skład osobowy biura jest zróżnicowany w taki sposób, by odzwierciedlał pluralizm społeczeństwa. Odwołanie może nastąpić tylko w ściśle określonych sytuacjach niezdolności do pełnienia urzędu (wąsko definiowanej), bądź w razie wystąpienia poważnych naruszeń. Decyzja o odwołaniu może zostać podjęta jedynie przez większość parlamentarną co najmniej tak liczną jak w procesie powołania, zgodnie z ustalonymi wcześniej przepisami.
Drugi obszar dotyczy finansowania. Zarówno w zasadach paryskich, jak i raporcie Komisji Weneckiej podkreślono, że ombudsman powinien dysponować środkami budżetowymi w wysokości wystarczającej, by umożliwić mu niezależność i skuteczną realizację wszystkich obowiązków. Rzecznik powinien sam przedstawiać projekt budżetu, a następnie powinien być konsultowany w kwestii ostatecznej alokacji środków. Budżet nie może być redukowany w trakcie roku budżetowego, chyba że w organach państwowych przeprowadzane są generalne cięcia. Wydatki rzecznika nie powinny być przedmiotem takiej kontroli państwowej, która mogłaby narazić instytucję na polityczną presję. Audyt powinien być przeprowadzany przez niezależny organ; nie obejmuje on weryfikacji priorytetów wydatkowych. Rzecznik powinien mieć wystarczająco liczne grono pracowników, w tym zastępców i powinien dysponować elastycznością w polityce kadrowej.
Trzeci kluczowy element to stabilność i zakres mandatu. Mandat powinien być solidnie umocowany w prawnym fundamencie, najlepiej w konstytucji. Jego zakres powinien obejmować wszelkie kwestie związane z zapobieganiem i pomocą w przypadku nadużyć instytucji państwowych na wszystkich szczeblach, a także ochronę i promocję praw człowieka i podstawowych swobód. W polu zainteresowania rzecznika leżą też usługi publiczne świadczone przez państwo bądź sektor prywatny. Do jego prerogatyw należy pozyskiwanie wyjaśnień od urzędników państwowych i przedstawicieli władz oraz zapewnianie specjalnej ochrony sygnalistom z sektora publicznego. Może on kierować rekomendacje do organów władzy i domagać się stosownej odpowiedzi w oznaczonym czasie. Sprawozdania rzecznika przed parlamentem powinny być sumiennie brane pod uwagę przez władze.
Widać wyraźnie, że wspólnym mianownikiem tych podstawowych kryteriów, które spełniać powinna instytucja rzecznika praw obywatelskich, jest troska o zagwarantowanie jej maksymalnej niezależności od władzy państwowej i wyeliminowanie ryzyka zewnętrznej presji. Zasady te opierają się na założeniu, że występowanie w obronie praw obywateli może kolidować z doraźnymi interesami elit politycznych i instytucji państwowych. Rzecznik powinien więc zachować zakres autonomii i niezawisłości podobny do tego, który zwykle przysługuje sędziom.
Polityczne przejęcie urzędu
Proces sukcesji na stanowisku RPO stawia pod znakiem zapytania, czy uda się utrzymać dotychczasowy autorytet urzędu i czy zachowane zostaną mechanizmy gwarantujące jego niezależność. Większość parlamentarna nie zgłosiła kandydata na rzecznika, mimo że upłynął już ponad miesiąc od końca kadencji. Jedyna kandydatka zgłoszona przez organizacje społeczne i popierana przez większość opozycji nie uzyskała wystarczającego poparcia w sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a głosowanie plenarne nad jej kandydaturą jest odraczane bez podania harmonogramu procedury wyborczej. Posłowie PiS złożyli wniosek do Trybunału Konstytucyjnego najprawdopodobniej z zamiarem usunięcia Adama Bodnara z urzędu, mimo że nie wybrano jego następcy, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą ciągłości władzy państwowej i stabilnego funkcjonowania jej organów. Tryb procedowania wyboru rzecznika jest więc nieprzejrzysty i nieprzewidywalny. Przypomina raczej intrygę polityczną, a nie transparentną procedurę wyboru kandydata cieszącego się autorytetem i zaufaniem płynących z kompetencji i niezależności. Trudno oprzeć się wrażeniu, że obóz władzy poszukuje sposobu na przejęcie kontroli nad urzędem RPO.
Niestety to nie pierwszy przejaw braku poszanowania dla wymienionych zasad funkcjonowania rzecznika praw obywatelskich w strukturze państwa. Sprawozdania RPO w sejmie są tradycyjnie ignorowane przez większość posłów. Telewizja publiczna pozwała rzecznika o naruszenie dóbr osobistych. Budżet RPO na wydatki bieżące maleje przy jednoczesnym poszerzeniu listy zadań. Tę listę można by znacznie wydłużyć…
W 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelski został ponownie akredytowany przy Globalnym Sojuszu Krajowych Instytucji Praw Człowieka (GANHRI) działającym przy ONZ. Przyznano mu najwyższy status „A”, co było potwierdzeniem, że spełnia wymogi zawarte w zasadach paryskich. Odnowienie akredytacji powinno nastąpić po pięciu latach, czyli w 2022 r. Miejmy nadzieję, że urząd RPO będzie wówczas spełniać kluczowe kryterium niezależności. Nie ze względu na międzynarodowe uznanie, ale z uwagi na skuteczność ochrony naszych praw.
Podobał Ci się ten tekst? Przekaż darowiznę i pomóż nam działać >>> WPŁACAM
