Wybory stanowią nieodzowny element systemu demokratycznego. Powinny być przeprowadzane zgodnie z zasadami prawa wyborczego, które de facto decydują o ich charakterze. Pośród tych zasad szczególne znaczenie mają dwie: zasada wolnych i zasada uczciwych wyborów. Cechą, która w pewnym sensie je obie łączy, gwarantując ich praktyczną realizację, jest dyrektywa poddania wyborów właściwym procedurom weryfikacyjnym na poszczególnych etapach procesu wyborczego. Weryfikacja ta zapobiega potencjalnym nadużyciom w toku wyborów oraz przyczynia się do budowania tak ważnego w demokratycznym państwie prawnym poczucia zaufania wyborców do procedur wyborczych, a w szerszym kontekście – także do państwa i jego organów. W znacznej mierze wspomniana wcześniej weryfikacja poszczególnych czynności wyborczych w polskiej praktyce wyborczej realizowana jest z udziałem sądów. Innymi słowy: ustawodawca za zasadne uznał zapewnienie prawa do sądu także w procesie wyborczym, co gwarantować ma ochronę konstytucyjnych, podmiotowych praw wyborczych, a także przyczyniać się do praworządnego przebiegu procesu wyborczego. Nie wydaje się przesadnym stwierdzenie, że udział niezależnych sądów i niezwisłych sędziów w procesie wyborczym jest czynnikiem wzmacniającym legitymizację wybranych przedstawicieli.
W tym kontekście pojawiają się jednak wątpliwości, czy aktualny stan polskiego wymiaru sprawiedliwości, będący następstwem reformy zapoczątkowanej w 2015 roku, gwarantuje pełną realizację prawa do sądu na poszczególnych etapach procesu wyborczego. Dyskusyjne zmiany, jakie zaszły w polskim prawodawstwie odnoszącym się do TK, SN, sądów powszechnych, a także KRS, stawiają pod znakiem zapytania realizację takich standardów prawa do sądu jak dostęp do bezstronnego i niezależnego sądu, a przede wszystkim – jak wskazuje art. 6 EKPC – sądu „ustanowionego ustawą”, a zatem w trybie niebudzącym wątpliwości z punktu widzenia obowiązujących w danym systemie procedur nominacji sędziowskich.
Celem niniejszej analizy jest wskazanie zasadniczych problemów, jakie zaistniały w procesie reorganizacji polskiego sądownictwa, oraz zidentyfikowanie tych obszarów procesu wyborczego, w przypadku których zmiany wynikające z reformy wymiaru sprawiedliwości mogą stanowić zagrożenie dla realizacji zasady wolnych i uczciwych wyborów. W analizie wyszczególniono te etapy i czynności, w których zaangażowanie władzy sądowniczej jest nieodzowne, a naruszenie konstytucyjnego standardu prawa do sądu może powodować daleko idące konsekwencje dla ważności procesu wyborczego.
We Francji nastąpiła niespotykana sytuacja: po ostatnich wyborach zarówno stanowiska premierki, marszałkini izby niższej (Assemblée Nationale), jak i szefowej klubu partii prezydenckiej (Renaissance) przypadły kobietom. W dodatku pani premier Élisabeth Borne jest de facto równocześnie szefową rządu oraz superministrą ekologii ze specjalnym centrum koordynacji międzyresortowej ds. energii i środowiska. Ekologią natomiast ma zajmować się nie tylko pozostała siódemka ministrów i sekretarzy stanu mających biura w gmachu ministerstwa transformacji ekologicznej, lecz… cały rząd. W jakim sensie? Otóż każdy minister ma w swoim planie działań (lettre de mission) wkomponować ekologię w priorytety resortu, a dotyczy to zarówno kierujących resortami kultury czy edukacji narodowej, jak i sportu oraz igrzysk olimpijskich. Skąd ten ekologiczny zwrot, jakie ma cele i co w związku z tym czeka Francję? Jak do tego wszystkiego doszło, skoro właściwie władza się nie zmieniła – prezydentem jest nadal Emmanuel Macron, a relatywną większość ma jego partia, choć po zmianie nazwy?
W 1971 roku po raz pierwszy we Francji powstało ministerstwo środowiska. Stanowisko objął wtedy Robert Poujade i od razu przechrzcił ministerstwo na Ministère de l’Impossible – Ministerstwo Niemożliwego. Jak dotąd to nieformalne określenie odzwierciedlało rzeczywistość funkcjonowania resortu: próba pogodzenia rozwoju ekonomicznego i ochrony środowiska przy bardzo silnym lobby samochodowym (Renault, PSA), autostradowym, lotniczym (zakłady Airbusa w Tuluzie), a także lobby intensywnego rolnictwa oraz… myśliwych była karkołomna. Z kolei Corinne Lepage, ministra środowiska w latach 1995–1997, wydała książkę pod dobrze streszczającym sytuację tytułem On ne peut rien faire, Madame le ministre…, czyli Nic się nie da zrobić, pani minister. Czy po 50 latach niepowodzeń siódemka ekologicznych ministrów i premierka od ekologii zmienią Francję nie do poznania, tym samym inspirując Europę i świat?
Olivier Schneider – prezes Francuskiej Federacji Użytkowników Rowerów, pomysłodawca wielu programów prorowerowych francuskich organizacji pozarządowych oraz francuskiego rządu, m.in. nauki jazdy rowerem w szkołach, programu wsparcia napraw rowerów, programu prorowerowy pracodawca oraz Akademii Ekspertów Mobilności Aktywnej.
Miłosz Tatara – współzałożyciel i wieloletni ekspert Stowarzyszenia Kraków Miastem Rowerów, kierował przygotowaniem programów Cykloedukacja i Edukacja dla Klimatu dla polskich szkół. Obserwator francuskiej sceny politycznej.
Kwestia podziału mandatów poselskich między okręgi wyborcze do Sejmu nie przyciąga takiej uwagi, jak podział mandatów między partie – nie znaczy to jednak, że nie ma ona większego znaczenia bądź że rozwiązano ją w sposób niebudzący wątpliwości. Jest dokładnie przeciwnie – przyjęte w Kodeksie Wyborczym rozwiązanie tej kwestii jest nie tylko niedoskonałe, ale – co gorsza – nie jest ono nawet stosowane poprawnie. Na skutek ignorowania przez Sejm kolejnych wniosków Państwowej Komisji Wyborczej liczba mandatów obsadzanych już w 12 okręgach jest niezgodna z zapisem Kodeksu Wyborczego. Jednocześnie nierozwiązany zostaje problem głosów z zagranicy, od ponad trzydziestu lat przypisywanych do okręgu warszawskiego (obecnie okręg 19): o ile w latach dziewięćdziesiątych ich liczba była niewielka, to obecnie ich waga powinna się przekładać na kilka mandatów poselskich których – w pewnym sensie – „pozbawiany” jest okręg nr 19.
Konstytucja RP w artykule 96 ust. 2 stanowi, że „wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”, zaś w art. 97 ust. 2, że „wybory do Senatu są powszechne, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym”. Wymogi Konstytucji odnośnie do wyborów do Sejmu, w porównaniu do wymogów odnośnie do wyborów do Senatu, nakazują dodatkowo ich „równość” oraz „proporcjonalność”.
Wymóg „równości” oznacza, że na tyle, na ile to możliwe bez naruszania innych wymogów, procedura głosowania w wyborach do Sejmu winna respektować zasadę „jeden człowiek – jeden głos”, oznaczającą, że a priori siła głosu każdego wyborcy powinna być taka sama. Jeśli podział mandatów przeprowadzany jest w poszczególnych okręgach wyborczych, wymaga to, aby liczba wyborców przypadających na jeden mandat była we wszystkich okręgach jak najbardziej do siebie zbliżona.
To, że analogicznego wymogu nie sformułowano w Konstytucji odnośnie do wyborów do Senatu, stanowi konsekwencję historycznych okoliczności przywrócenia drugiej izby parlamentu w 1989 roku, kiedy – ze względu na polityczne uwarunkowania – zdecydowano o równej liczebnie senackiej reprezentacji 47 spośród 49 ówczesnych województw, mimo dużych różnic w liczbach ich mieszkańców.
W zmienionych warunkach historycznych zasadę równości wyborów do Senatu faktycznie wprowadza akt niższej rangi – art. 261 Kodeksu Wyborczego. W opracowaniu niniejszym ograniczamy się do problemu podziału mandatów w wyborach sejmowych, stąd nie będziemy tutaj poruszali ani kwestii tego, czy sformułowania art. 261 są optymalne ani czy są właściwie stosowane – poprzestajemy na zasygnalizowaniu, że również one powinny w przyszłości stać się przedmiotem uwagi.
W odniesieniu do wyborów do Sejmu, zasady mające zagwarantować równość głosów wyborców z różnych okręgów wyborczych zawarte są w artykułach 202 (określającym sposób ustalania właściwej liczby mandatów dzielonych w danym okręgu) oraz 203 Kodeksu Wyborczego (określającym procedurę korygowania podziału mandatów w przypadku zajścia zmian demograficznych, powodujących niezgodność obowiązującego podziału z zasadami art. 202 KW).
W niniejszym opracowaniu poruszone zostaną trzy kwestie, w naszej opinii wymagające pilnej reakcji ustawodawcy. Kwestie te są do pewnego stopnia niezależne – pierwsza z nich jest najprostsza, ale wymaga najszybszego załatwienia, natomiast podjęcie dwóch kolejnych wiąże się przede wszystkim z potrzebą rozważnego przeanalizowania dostępnych opcji i znalezieniem optymalnych rozwiązań prawnych.
