W tekście omówione zostają niektóre takie zmiany wraz z oszacowaniem ich kosztów dla budżetu państwa. Niektóre z nich są gotowe lub niemal gotowe do wprowadzenia, jeśli tylko będzie taka wola polityczna, inne natomiast wymagają jeszcze prac przygotowawczych (wyliczeń, symulacji skutków), choć trwających znaczeni krócej niż opracowanie i wdrożenie całościowej reformy.
Proste do wprowadzenia zmiany, które mogłyby szybko poprawić sytuację finansową samorządów to – zdaniem prof. Pawła Swianiewicza – zasypanie „luki oświatowej”, reforma podatku od nieruchomości, reforma systemu wyrównawczego, wprowadzenie tzw. „subwencji ekologiczne”, zwiększanie udziału samorządów w podatkach dochodowych (zwłaszcza PIT i ryczałtowych formach podatku dochodowego) oraz zastąpienie rządowych programów inwestycji samorządowych przez zwiększone dochody własne i programy regionalne.
Tekst stanowi podsumowanie zgromadzonych w tomie Co dalej z samorządem? refleksji, rozważań i diagnoz na temat tego, jak wygląda kondycja samorządności w Polsce po ponad 30 latach od jej wprowadzenia. Zdaniem autorki, dowodzą one, że konieczna jest systemowa, wieloaspektowa reforma funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego. Zmiany są niezbędne, bo wprowadzona w 1990 roku reforma samorządowa nie była w swym kształcie reformą skończoną, a osiem lat nieprzychylnych umacnianiu samorządności rządów Prawa i Sprawiedliwości pogorszyły sytuację.
Autorzy i autorki tekstów oraz uczestnicy zamieszczonej w tomie dyskusji – Krzysztof Burnetko, Adam Gendźwiłł, Hubert Izdebski, Dawid Kopaczewski, Paweł Kubicki, Julita Łukomska, Iwona Sagan, Dawid Sześciło, Katarzyna Sztop-Rutkowska, Joanna Wons-Kleta, Krzysztof Żuk – wskazują na systemowe zmiany konieczne do tego, aby samorząd mógł wypełniać funkcje, jakich dziś oczekują mieszkańcy i mieszkanki.
Na to pytanie odpowiadają niniejsze założenia do projektu ustawy skupiające się na instytucjach prawnych mających służyć zmianie modelu nadzoru prawnego wojewodów nad samorządami, wprowadzeniu mechanizmów sprzyjających inicjowaniu przez mieszkańców sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, a także wprowadzeniu mechanizmów poprawiających jakość nadzoru oraz pewność prawną uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Autorzy proponują, aby ciężar badania legalności uchwał i zarządzeń organów JST spoczywał na sądach administracyjnych i aby to sąd administracyjny miał wyłączną kompetencję do wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia. Wojewoda będzie uprawniony do wnioskowania o wstrzymanie ich wykonalności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Ciekawym rozwiązaniem, które w praktyce może poważnie odciążyć sądy, jest możliwość postępowania sanacyjnego. Zanim wojewoda skieruje sprawę do sądu, powinien poinformować JST o stwierdzeniu wady prawnej, tak aby ona sama mogła usunąć nieprawidłowość.
Z uwagi na szereg uprawnień wojewodów należy rozważyć zwiększenie wobec nich (a także wicewojewodów) wymagań kwalifikacyjnych, np. odpowiednio długi staż pracy w administracji publicznej, wykształcenie prawnicze.
Nowością jest także propozycja udziału mieszkańców w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę – poprzez możliwość składania uwag i wniosków, a nawet (w przypadku niepodjęcia przez wojewodę przysługujących mu działań nadzorczych) prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w tym również do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego.
Co ważne, model nadzoru proponowany przez autorów nie wymaga zmian konstytucyjnych. Zmiany na poziomie ustawowym i podstawowym wystarczą do zlikwidowania możliwości arbitralnej interwencji wojewodów w bieżącą działalność samorządów.
Opublikowany przez Fundację Batorego w 2023 roku Indeks Samorządności ilustrował alarmujący proces osłabiania przez ówczesne władze centralne siły politycznej i ustrojowej samorządu terytorialnego. Szczególnie widoczne było to w obszarze legislacji – można powiedzieć, że Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego była systematycznie pomijana w procedowaniu rządowych projektów dotyczących samorządów.
„Atlas dobrych praktyk” przedstawia 25 historii o zaangażowaniu ludzi w lokalne zmiany. Wydarzyły się one w różnych miejscach w całej Polsce, przy wsparciu akcji Masz Głos Fundacji Batorego i jej lokalnych koordynatorów. Historie dotyczą tworzenia miejsc wspólnych dla mieszkańców, dialogu w społeczności lokalnej, załatwiania potrzeb różnych grup wiekowych, ochrony środowiska i zostały zrealizowane dzięki sprawnej współpracy władz z mieszkańcami.
Działania lokalnych społeczności zostały docenione nagrodami Super Samorząd i Super Głos Fundacji Batorego. Wśród nagrodzonych znalazła się m.in. grupa głuchoniewidomych osób z Fundacji Transgresja w Katowicach, które doprowadziły do pojawienia się na tablicach rozkładowych brajlowskich oznaczeń stanowisk oraz dodatkowych komunikatów głosowych. Nagrodzone zostały także działania, które doprowadziły do powstania klubu dla dzieci i młodzieży w Ciechocinku, Mapy Koron Drzew w Gorzowie Wielkopolskim, a także działania aktywistów z Pszczyny, których wycinka 250 starych drzew zmusiła do poszukania bardziej systemowego sposobu zapobiegania takim sytuacjom. W efekcie w Starostwie Powiatowym powstał zespół konsultujący inwestycje miejskie pod kątem ochrony terenów zielonych. Wyróżniono także działania Młodzieżowej Rady Gminy w Jabłonnie, która sprawnie przeprowadziła konsultacje społeczne dotyczące cennego przyrodniczo terenu doliny Czerniejówki – ma tu powstać park z miejscami do rekreacji wśród drzew.
Lokalne warunki działania
Postawa lokalnych władz ma ogromny wpływ na poziom zaangażowania mieszkańców. Nie zawsze chodzi o udzielenie wsparcia finansowego. Nawet w gminach mniej zasobnych można wiele zrobić, aby zachęcić mieszkańców do aktywności, np. udostępniając lokal na spotkania. To ważne, aby w aktywności mieszkańców widzieć potencjał dla rozwoju gminy, a nie kłopot dla władzy. Raporty Fundacji Batorego potwierdzają, że ludzie oczekują, że władza lokalna będzie bliżej nich na co dzień („Polki i Polacy o samorządności”), nie tylko przed wyborami, będzie pytała o potrzeby i interesowała się oddolnymi inicjatywami.
Czasami pod górkę
Jednak nie wszędzie współpraca idzie gładko. W Trzebnicy wciąż nie ma uchwały ws. konsultacji społecznych, choć jest ona ustawowym obowiązkiem władz samorządowych, a Stowarzyszenie Mieszkańców dla Trzebnicy było gotowe zaproponować władzom wsparcie w przeprowadzeniu pierwszego procesu konsultacyjnego. W Opolu, mieście wojewódzkim, nie powstała placówka edukacyjna dla dzieci ze spektrum autyzmu, choć list otwarty do prezydenta miasta podpisało ponad 200 rodziców. W Mogilnie organizacje trzeciego sektora nie mają miejsca na wspólne działania, choć ich ubiegłoroczna Konferencja Organizacji Pozarządowych zgromadziła aż 60 przedstawicieli i przedstawicielek środowiska społecznego z powiatu. W takich miejscach energię mieszkańców drenują zmagania z władzą, ale ludzie nie poddają się – wytrwale szukają sposobu na zmianę. Historie o nich, zawarte w „Atlasie”, mogą być motywacją do działania, mimo przeciwności.
„Atlas dobrych praktyk” można czytać na wiele sposobów: według wyzwania, które podjęli mieszkańcy, według metody zastosowanej do rozwiązania problemu albo geograficznie – za pomocą interaktywnej mapy, która przenosi do historii w danej lokalizacji. Opisane projekty dotyczą: Gorzowa Wielkopolskiego (lubuskie), Ustronia Morskiego (zachodniopomorskie), gminy Czerwonak, Obornik, Mogilna i Poznania (wielkopolskie), Ciechocinka i Bielic (kujawsko-pomorskie), Trzebnicy i Siekierowic (dolnośląskie), Opola (opolskie), Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, Katowic, Pszczyny (śląskie), Krakowa (małopolskie), Krosna (podkarpackie), Międzyrzeca Podlaskiego, Włodawy, Jabłonny (lubelskie), Białegostoku, Janoch (podlaskie), Olecka i Iławy (warmińsko-mazurskie), Warszawy (mazowieckie).
Opublikowany niedawno przez Fundację im. Stefana Batorego Indeks Samorządności pokazuje, że zarówno zmiany formalne, jak i niesformalizowane praktyki rządów Zjednoczonej Prawicy doprowadziły do znacznego ograniczenia samodzielności oraz sprawczości samorządu terytorialnego, w tym jego siły politycznej i ustrojowej. Jeden ze wskaźników pokazujących niekorzystne zmiany w relacjach rząd‒samorząd dotyczy nadzoru wojewodów nad jednostkami samorządu terytorialnego. W okresie 2016–2022 ponad 1/3 rozstrzygnięć nadzorczych – wydanych głównie przez wojewodów – została następnie uchylona przez sądy administracyjne.
Ta liczba pokazuje poważny problem z jakością sprawowanego przez wojewodów rządowego nadzoru nad samorządami, wynikający z tego upolitycznienia. Jakie zmiany są potrzebne, aby przywrócić siłę samorządom, a zarazem nie rezygnować z nadzoru, który jest konieczny? Jaki model kontroli będzie najbardziej efektywny, a jednocześnie zgodny z Konstytucją? Częściowej odpowiedzi na te pytania udzielił Zespół Ekspertów Samorządowych Fundacji Batorego, który przygotował przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku w ramach obywatelskich propozycji dla Polski 10 najważniejszych sugestii zmian dotyczących relacji między centrum a władzami samorządowymi.
O komentarz do sugerowanych przez naszych ekspertów rozwiązań i do problemu nadzoru nad władzami lokalnymi poprosiliśmy Anetę Gęsiarz-Krasucką, Sławomira Patyrę, Tomasza Pietrzykowskiego oraz Stanisława Zakroczymskiego.
Mapa potencjału finansowego gmin
