Autorka podsumowuje rezultaty seminarium poświęconego rządowemu projektowi ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, które zorganizowało forumIdei Fundacji Batorego 29 sierpnia 2024 roku. Pokazuje, że odporność społeczna – rozumiana w kategoriach radzenia sobie, adaptacji i transformacji społeczeństwa – nie jest jednorazowym przedsięwzięciem, lecz musi być budowana przez lata. Dlatego, choć rozwiązania proponowane do wdrożenia w ramach projektu ustawy nie są panaceum na wszystkie problemy, stwarzają bardzo dobre podstawy do rozpoczęcia działań w tym zakresie oraz rozwoju odpowiedzialnego i odpornego społeczeństwa obywatelskiego. Potrzebne jest jednak podjęcie dodatkowych przedsięwzięć przede wszystkim w zakresie:
Społeczne reakcje w Polsce na presję wywołaną inwazją Rosji na Ukrainę rozpoczętą 24 lutego 2022 roku jednoznacznie podkreślają znaczenie oddolnych inicjatyw w radzeniu sobie z tak dramatycznymi sytuacjami. Dzięki tym działaniom Polska skutecznie uniknęła kryzysu humanitarnego, który mógłby zostać spowodowany napływem przymusowych migrantów z Ukrainy. Tekst stanowi analizę ewolucji społeczeństwa obywatelskiego z perspektywy tego wyjątkowe doświadczenie i pod kątem dyskusji budowaniu o odporności społecznej jako formy obrony cywilnej.
Analiza celowo skupia się na (różnego typu) przejawach „obywatelskości” – zamiast na bardziej sformalizowanych, konwencjonalnych oraz łatwiejszych do uchwycenia oznakach i formach funkcjonowania „społeczeństwa obywatelskiego”. Takie spojrzenie – akcentujące szerokie skutki działalności aktorów społecznych w ramach komplementarnych ekosystemów obywatelskich – ujawnia, że w Polsce od 2022 roku, oprócz organizacji migranckich, aktywistów i organizacji społecznych, również sektor biznesu wykazał się nową i nieoczekiwaną formą obywatelskości oraz stał się integralną częścią ekosystemów wspierających przymusowych migrantów.
Autor pokazuje, jakie znaczenie dla budowania zdolności do reagowania na różne typy kryzysów miał rozwój w Polsce w ostatnich latach pięciu „ekosystemów obywatelskich”: ekosystemu obywatelskich ruchów miejskich, ekosystemu praw kobiet, ekosystemu praw LGBTQ+, ekosystemu ukraińskiej diaspory i ekosystemu praw migrantów.
W reakcji na masowy napływ przymusowych migrantów z Ukrainy w 2022 roku kluczową rolę odegrały lokalne ekosystemy obywatelskie, które już wcześniej działały na rzecz wspierania innych migrantów i integracji społecznej. Ponad 70% początkowej pomocy humanitarnej dostarczano właśnie
na poziomie lokalnym, co pokazuje, jak istotne były te wcześniejsze doświadczenia w odpowiedzi na kryzys. Chociaż państwowe instytucje odgrywały ważną rolę w długofalowej pomocy humanitarnej, to początkowe działania w odpowiedzi na falę uchodźców były napędzane przez różnorodne ekosystemy obywatelskie, obejmowały zarówno Polaków, jak i Ukraińców mieszkających w Polsce przed wybuchem wojny, z których wielu było
już wcześniej zaangażowanych na rzecz lokalnych społeczności i praw człowieka. Kiedy instytucje państwowe i organizacje międzynarodowe dopiero ustalały, jak reagować na kryzys, oddolne inicjatywy sąsiedzkie i aktywiści szybko podjęli działania.
Pojawienie się organicznych ekosystemów obywatelskich, złożonych z różnorodnych aktorów społecznych, podczas stanu nadzwyczajnego przymusowej migracji z Ukrainy pokazuje potencjał zbiorowych reakcji, które wykraczają poza tradycyjne granice sformalizowanego i statycznego społeczeństwa obywatelskiego. Samoistne i oddolne działanie, napędzane silnym poczuciem obywatelskości rozwiniętym w trakcie wcześniejszych kryzysów, okazało się kluczowe.
Wydarzenia związane z falą powodziową w południowo-zachodniej Polsce we wrześniu 2024 roku oraz jej skutkami po raz kolejny uświadomiły społeczeństwu i władzom, że kryzysy charakteryzują się tym, iż są nieuniknione. Brak szerszych dyskusji i działań rządu wokół budowania systemów odporności na kryzysy jest tym bardziej niepokojący w kontekście pełnoskalowej wojny za naszą wschodnią granicą czy wobec intensyfikacji konsekwencji kryzysu klimatycznego. Coś się jednak zmienia. Temat odporności i konieczności przygotowania się na konsekwencje sytuacji kryzysowych jest coraz częściej poruszany w różnorodnych środowiskach, a władze opracowały projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, która jest obecnie przedmiotem obrad parlamentu.
Ustawa nie rozstrzygnie jednak wszystkich problemów wynikających z rosnącego poziomu zagrożeń oraz potrzeby przeformułowania koncepcji traktowania obywateli i organizacji społecznych jako podmiotów zewnętrznych w stosunku do instytucjonalnych działań wokół zarządzania kryzysowego. Wprowadza ona pewne ramy – w tym włączenie organizacji społecznych w procesy budowy odporności i reagowania na kryzysy – ale potrzebna jest wielosektorowa dyskusja zmierzająca do wypełnienia ich konkretnymi treściami. Niniejsza analiza jest wstępem do takiej debaty i ma na celu zdiagnozowanie najbardziej palących wyzwań w kontekście budowy odporności społeczeństwa obywatelskiego.
Niedawno minęły dwa lata od wyborów, w których obecnie rządzące Polską partie zapowiadały odpartyjnienie przedsiębiorstw zależnych od państwa. Obiecywały m.in. koniec traktowania Spółek Skarbu Państwa jako łupów partyjnych, konkursy na stanowiska zamiast odgórnych nominacji i jawność działań zamiast tajności. Dziś wiemy, że z tego niewiele się ziściło w zadowalającym stopniu. Wprowadzono kilka miękkich standardów, ale twardych reform instytucjonalnych – wycinających źródła korzyści czerpanych z państwa, a nie tylko zmieniających beneficjentów – wciąż brakuje.
Likwidacja Biura, tak jak i jego powstanie, odbywa się bez wystarczającej diagnozy potrzeb w zakresie przeciwdziałania korupcji w Polsce. Propozycja rządu nie zawiera żadnych konkretów w zakresie prewencji korupcji, co jest sprzeczne z artykułem 6 Konwencji ONZ przeciwko korupcji. Projekt ustawy początkowo był procedowany zupełnie bez konsultacji publicznych, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z artykułem 13 tejże konwencji. Ostatecznie konsultacje ogłoszono w środku wakacji i dano na nie zaledwie 11 dni. Rząd może więc powiedzieć, że nie unikał konsultacji w ogóle, ale też nie można ocenić takich konsultacji inaczej niż jako fasadowe. Ale co najważniejsze, inicjatywa zlikwidowania CBA pojawiła się w oderwaniu od polityki antykorupcyjnej, której nie ma od 2020 roku, a to kłóci się z artykułem 5 Konwencji ONZ. Rząd nie przedstawił żadnej strategii ani programu antykorupcyjnego. A to będzie skutkowało nie wzmocnieniem koordynacji działań antykorupcyjnych, o czym mówi tytuł projektu ustawy, ale jej osłabieniem.
Tymczasem kompleksowa polityka antykorupcyjna powinna uwzględniać nie tylko problemy z CBA, ale też wyzwania związane z archaicznym systemem oświadczeń majątkowych, martwą ustawą o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa czy niewystarczającą przejrzystością finansowania polityki. A to nie są wszystkie elementy polityki antykorupcyjnej; można by tu jeszcze wymienić chociażby konieczność wprowadzenia nowych przepisów odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych czy ogólną reformę wszystkich służb specjalnych.
Rząd nie musi i nie powinien śpieszyć się tak bardzo z tą reformą. Wydaje się, że rozsądniej byłoby zrobić krok wstecz i najpierw opracować kompleksową politykę antykorupcyjną, której elementem miałoby być ewentualne przekształcenie Biura w inny organ, i poddać projekt tej oraz innych ustaw, jakie należałoby w ramach takiej polityki uchwalić, konsultacjom publicznym.
Eksperci, samorządowcy i eksperci od bezpieczeństwa wyrażają zasadnicze zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych rozwiązań, w tym ich zgodności z Konstytucją RP. Uważamy, że bardzo ważna jest rzeczowa dyskusja na temat ustawy.
Stawiane są pytania o to, czy centralizacja działań w obszarze ochrony ludności jest lepszym kierunkiem od zdecentralizowanej odpowiedzi na wyzwania bezpieczeństwa? Czy rewolucja w zarządzaniu kryzysowym może oznaczać ograniczenie autonomii samorządu? Jak proponowane przepisy mają się do konstytucyjnej zasady pomocniczości? Czy wprowadzanie nowych, quasi-nadzwyczajnych stanów: zagrożenia i pogotowia, jest zgodne z ustawą zasadniczą?
Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej – nowa wersja, nowe treści?”
Do udziału w debacie zaprosiliśmy ekspertki i ekspertów: prawnego, od spraw bezpieczeństwa, samorządowców oraz odpowiedzialnego za projekt ustawy – Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – Macieja Wąsika.
Udział wzięli:
Prowadzenie: Edwin Bendyk (prezes Fundacji im. Stefana Batorego).
Edwin Bendyk – prezes Fundacji im. Stefana Batorego. Dziennikarz, publicysta i pisarz, do niedawna kierował działem naukowym tygodnika „Polityka”. Wykłada w Graduate School for Social Research PAN i Collegium Civitas, gdzie współtworzył Ośrodek Badań nad Przyszłością.
Michał Domaradzki – dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu m.st. Warszawy, do zadań którego należą w szczególności sprawy związane z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, zarządzaniem kryzysowym, sprawy obronne i ochrony ludności. Przez prawie 25 lat funkcjonariusz Policji. Pełnił m.in. funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie oraz Komendanta Stołecznego Policji. W 2015 r. mianowany na stopień nadinspektora Policji, będąc (na tamtą chwilę) najmłodszym w polskiej Policji generałem.
Hubert Izdebski – profesor w SWPS Uniwersytecie Humanistycznospołecznym (Wydział Prawa), wieloletni dyrektor Instytutu Nauk o Państwie i Prawie Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Członek korespondent Polskiej Akademii Nauk. Adwokat, radca prawny (w Spółce
Prawniczej I&Z SC w Warszawie). Redaktor naczelny miesięcznika „Samorząd Terytorialny”. Członek
Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.
Antoni Podolski – niezależny ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego i zarządzania kryzysowego. Twórca i pierwszy Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, b. wiceminister spraw wewnętrznych i administracji w rządach Jerzego Buzka i Donalda Tuska, b. Dyrektor Programowy Centrum Stosunków Międzynarodowych, b. Sekretarz Programu dla Zagranicy Polskiego Radia SA, b. wiceprezes Polskiego LNG SA. Członek Rady Programowej Instytutu Bronisława Komorowskiego. Współautor wielu ustaw i autor licznych publikacji z zakresu bezpieczeństwa narodowego.
Maria Wągrowska – dziennikarka, specjalistka od bezpieczeństwa międzynarodowego i urzędniczka państwowa. W 2007 roku zajmowała stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. Do kwietnia 2022 roku pracowała w Rządowym Centrum Bezpieczeństwa jako doradca dyrektora i szef Wydziału Współpracy Międzynarodowej.
