W Szczycie aktywnie uczestniczyło około 140 osób reprezentujących organizacje pozarządowe, samorządy lokalne, partie opozycji sejmowej oraz świat akademicki. Dziesięć kluczowych obszarów tematycznych Paktu zostało pogrupowanych w bliskie tematycznie pary i rozdzielonych do przedyskutowania między 5 stolików roboczych. Każdy stolik miał zaproponować rozwiązania służące realizacji postulatów Paktu. Przy czym zagadnienia finansowania oświaty i wynagrodzenia nauczycieli (wstępnie połączone w parę) były dyskutowane przy dwóch oddzielnych pod-stolikach.
Szkoła dobrze finansowana
W dyskusji przy stoliku „szkoła dobrze i racjonalnie finansowana” jako pierwszy pojawił się postulat zwiększenia nakładów na edukację. Próbowano również konkretyzować ten postulat odnosząc wielkość nakładów do PKB (3%). Argumentowano, że taki postulat jest konkretny, czytelny i dzięki temu dobrze nadaje się do zgłoszenia w kampanii wyborczej. Wskazywano też na analogie do przyjętych przez rząd zobowiązań dotyczących budżetów na obronność i ochronę zdrowia.
Trzeba jednak pamiętać, że w odróżnieniu od wymienionych sektorów, oświata nie jest finansowana bezpośrednio z budżetu państwa lub centralnych wydzielonych funduszy. Prowadzenie szkół jest zadaniem samorządów gminnych i powiatowych, które z budżetu państwa otrzymują corocznie subwencję na realizację tego zadania. W większości przypadków kwota subwencji nie wystarcza na pokrycie rzeczywistych kosztów prowadzenia i utrzymania szkół. Samorządy pokrywają tę „lukę” środkami pochodzącymi przede wszystkim z udziału w podatkach PIT i CIT. To dołożenie do subwencji oświatowej (załatanie luki) przez samorządy będzie w tym roku trudne, bo zmniejszyły się ich dochody po wprowadzeniu zmian w przepisach podatkowych w ramach tzw. „polskiego ładu”. Dlatego szczególnej aktualności nabrał zgłoszono postulat, by pilnie i znacznie zwiększyć wysokość subwencji oświatowej. Zaproponowano też rozwiązanie systemowe, by coroczną kwotę subwencji oświatowej określić jako stały procentu PKB. Padła propozycja, żeby było to 3% PKB. Jednak w czasie dość krótkiej narady nie sposób było przedstawić oszacowania i uzasadnienia tej wielkości.
Nie tylko ta propozycja wymagała porządnego uzasadnienia i przeanalizowania skutków. Dlatego, jednogłośnie ustalono, że potrzebne jest opracowanie i uzgodnienie rodzaju katalogu zadań edukacyjnych obejmujących nie tylko „realizację” podstawy programowej w oparciu o ramowe plany nauczania (niestety, „realizacja” rozumiana jako liczba godzin lekcyjnych i tematów zapisanych w dziennikach nadal dominuje w dyskusjach o oświacie, mimo powszechnie zapowiadanej zmiany podejścia i skoncentrowaniu na procesie uczenia się), ale również działania opiekuńcze, rozwój zainteresowań, współpracę z społecznością lokalną, działania innowacyjne itd. Katalog powinien obejmować informacje, kto bezpośrednio realizuje poszczególne zadania, kto odpowiada za zapewnienie warunków ich realizacji i rozliczanie, a także w jaki sposób i z jakich źródeł są finansowane.
Przygotowanie takiego zestawienia wymaga zaangażowania ekspertów i dość dużego nakładu pracy. Jednocześnie nie powinno to być jednorazowe przedsięwzięcie. Potrzebne jest stworzenie instytucjonalnego, systemowego rozwiązania, które pozwoliłoby na dostarczanie decydentom i partnerom (udziałowcom) edukacyjnym rzetelnych informacji i analiz. Rekomendacja sformułowana w czasie Szczytu jest ramce poniżej.
| Propozycja rozwiązania systemowego zgłoszona przy stoliku finansowym (wersja robocza, przed redakcją)
Wykonywanie stałych, kompleksowych analiz nakładów finansowych na edukację. Analiza, która pozwoliłaby na skalkulowanie wysokości rzeczywistych nakładów na edukację w oparciu o rzetelne i całościowe dane uwzględniające wszystkie źródła finansowania (budżet centralny, budżety samorządowy, strumień środków prywatnych, środki europejskie – wraz ze źródłami finansowania). Analiza powinna objąć również wydatki w rozbiciu na poszczególne kategorie i stopień autonomii w podejmowaniu decyzji budżetowych na poszczególnych szczeblach zarządzania (szkoła, samorządy lokalne, region, rząd).
Analiza nie powinna być jednorazowym przedsięwzięciem, tylko stałym procesem – mechanizmem zapewniającym monitorowanie wielkości i efektywności finansowania oświaty. Powinna je prowadzić kompetentna, publiczna instytucja badawcza (nie w strukturze ministerstwa), z zapewnionym dostępem do danych statystycznych (przede wszystkim SIO). |
Opisany wyżej katalog zadań mógłby stać się podstawą opracowania i uzgodnienia standardów organizacyjnych, kadrowych i infrastrukturalnych, na sfinansowanie których środki budżetowe byłyby zapewnione w subwencji oświatowej. Zadania dodatkowe lub inny sposób organizacji pracy nie ujęty w standardach, samorządy musiałby sfinansować z innych niż subwencja dochodów. To rozwiązanie trzeba by prawdopodobnie uzupełnić wprowadzeniem instrumentów niwelujących różnice w zamożności jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym ewentualne nierówności w dostępie do oświaty.
Racjonalne finansowanie
Problem z finansowanie edukacji polega na tym, że zwiększenie nakładów wcale nie musi przekładać się na zwiększenie efektów. Przykłady? Dostarcza ich ostatnio ministerstwo edukacji.
- Godziny zajęć dodatkowych mających w założeniu służyć nadrobieniu zaległości wynikających z zamknięcia szkół w czasie pandemii. Przykład rozwiązania „więcej tego samego”. Nie znam wyników badań, ale według doniesień medialnych i anegdotycznej wiedzy, w większości szkół były to dodatkowe lekcje w zespołach klasowych z tymi samymi nauczycielami. Oznaczało to przedłużenie czasu „siedzenia” w szkole i niewielkie (jeśli w ogóle) zróżnicowanie ze względu na indywidualne potrzeby. Tymczasem można było, tak jak w wielu krajach, wykorzystać rozwiązania i doświadczenie pracy zdalnej do zapewnienia potrzebującym uczniom konsultacji i wsparcia „na żądanie” czy to w szkole czy też w domu. Analiza Evidence Institute pokazała, że straty covidove nie zostały nadrobione.
- „Laboratoria przyszłości” w każdej szkole. Nikt nie kwestionuje potrzeby rozwijania praktycznych umiejętności. Tylko czy do tego niezbędna jest drukarka 3D w każdej szkole podstawowej? Jaką zmianę jakościową przyniesie wykorzystywanie laboratoriów (niekoniecznie drukarek) przez średnio 3 godzin zajęć w każdym tygodniu nauki (niezależnie od wielkości szkoły!) – takie są wymagania.
- Wszystkim po równo (niekoniecznie z sensem). 100 mln na termometry dla wszystkich szkół w czasie pandemii covid-19, choć było wiadomo, że większość dzieci przechodzi zakażenie bezobjawowo (nie gorączkuje).
Nie wykorzystaliśmy doświadczeń i możliwości hybrydowych rozwiązań. W efekcie nastąpiła „ucieczka” z publicznego systemu edukacji do Szkoły w Chmurze, nauczania domowego, szkół niepublicznych.
Podsumowanie
Bez badań, analiz opartych na wiarygodnych i aktualnych danych nie możliwa jest rzetelna debata o edukacji. Bez debat, wspólnych dyskusji wszystkich zainteresowanych nie da się skutecznie organizować edukacji, zarządzać nią i – co najważniejsze – dbać o jej rozwój. Finanse są tylko jednym, choć ważnym, narzędziem do realizacji tych zadań. Bez wsparcia eksperckiego nie można racjonalnie (jak zapisano w Pakcie) finansować oświaty.
Ekspercka ocena rozwiązań jest również potrzebna, żeby zapewnić powiązania pomiędzy wprowadzanymi zmianami w różnych obszarach (struktura systemu, zadania szkoły, zarządzanie, warunki zatrudnienia, finansowanie…), a także przekrojowego monitorowania ich skutków. Przykładowo, wprowadzenie finansowania wynagrodzeń nauczycielskich poprzez budżetową dotację (zamiast subwencji) ograniczyłoby kompetencje władz samorządowych jako organów prowadzących i władz szkolnych w zarządzaniu kadrami.
Szczyt pokazał, że jest gotowość i zainteresowanie dyskusją wszystkich zainteresowanych środowisk, ale potrzeba rzetelnych informacji, danych, ekspertyz do tego, co po angielsku nazywa się evidence-informed policy making, czyli polityką publiczną opartą na wiedzy i danych.
Dwugodzinna, nawet świetnie przygotowana, rozmowa ekspertów nie wystarczy na przygotowanie propozycji rozwiązań złożonych problemów finansowania oświaty. Formuła „jednozdaniowe rozwiązanie” do oceny przez głosowanie nie bardzo sprawdziła się w przypadku problematyki finansowania oświaty, która jest bardzo złożona. Ale pierwszy, ważny krok został zrobiony.
Jerzy Wiśniewski pracował jako nauczyciel matematyki, zanim w 1990 roku podjął pracę w Ministerstwie Edukacji Narodowej. W Ministerstwie kierował departamentami odpowiedzialnymi za planowanie strategiczne, współpracę międzynarodową i koordynację wykorzystania funduszy strukturalnych UE. Pełnił funkcję Dyrektora Generalnego Ministerstwa w 1998 r. – w czasie przygotowani i wdrażania systemowej reformy polskiego szkolnictwa. Współpracował z Radą Europy (przewodniczący Komitetu Edukacji), UNESCO, Bankiem Światowym, Komisją Europejską i jej agendami ETF i Cedefop oraz OECD (wiceprzewodniczący Centre for Educational Research and Innovation) .
Jest wiceprzewodniczącym Rady European Institute for Education and Social Policy, członkiem Rady Fundacji Edukacja dla Demokracji oraz Rady Programowej Fundacji Robinson Crusoe. Współpracuje z Evidence Institute.
