Nowa ustawa o dochodach samorządu wprowadza wiele ważnych i oczekiwanych rozwiązań: w szczególności należy podkreślić, że zwiększa dochody samorządów, obiecuje ich stabilizację i zmniejszenie uzależnienia od jednorazowych decyzji, wprowadza lepsze niż dotychczas szacowanie zróżnicowania potrzeb wydatkowych. Daje zatem szansę na uzyskanie dochodów adekwatnych do zadań samorządów, zarówno w wymiarze globalnym, jak i jednostkowym, oraz uwzględnia jednostki słabsze finansowo. Pozytywne jest również dążenie do stworzenia systemu, w którym dochody dają swobodę w decyzjach wydatkowych samorządów – spadnie udział dotacji w budżetach samorządów.
Jednak niektóre zapisy ustawy są problematyczne i będą wymagały dalszych analiz i zapewne korekt. W szczególności chodzi o wyliczenia szacowania potrzeb i zróżnicowania potrzeb wydatkowych, w tym zwłaszcza związanych z wydatkami oświatowymi. Dobrym punktem wyjścia do tych korekt byłoby szerokie udostępnienie analiz stanowiących podstawę wprowadzonych w ustawie wyliczeń – nie tylko ogólnych wniosków, ale też szczegółowych informacji o danych, które były ich podstawą: jakie konkretnie działy i rozdziały oraz paragrafy klasyfikacji budżetowej były brane w tych analizach pod uwagę.
Należy pamiętać, że nie da się opracować dobrego systemu dochodów bez jednoczesnej analizy regulacji związanych z zadaniami samorządów. Tego w aktualnej reformie zabrakło. Analiza tych regulacji jest ważna dla lepszej oceny rzeczywistych potrzeb wydatkowych. Jednocześnie przegląd przepisów powinien prowadzić do wyeliminowania zapisów, które niepotrzebnie i nadmiernie ograniczają decyzje samorządów.
Nowa ustawa niestety systemowo pogłębia uzależnienie samorządów od dochodów innych niż własne. W sensie ekonomicznym dochody z PIT i CIT nie były i w nowym systemie nie są dochodami własnymi samorządów, ale raczej odmianą subwencji. Nie zmienia tego faktu ustawowe zapisanie tych dochodów jako własnych. Jeśli mamy odejść od fikcji, że polskie samorządy cieszą się znaczną samodzielnością dochodową, powinna nastąpić zmiana kwalifikowania dochodów z PIT i CIT w aktualnym kształcie jako własnych. Nadal jedynie gminy i miasta na prawach powiatu mają w swoich zasobach prawdziwie własne dochody – podatki i opłaty lokalne, przy czym dochody te wymagają również reformy (szczególnie jeśli chodzi o podatek od nieruchomości). Powiaty i województwa pozbawione są w praktyce własnych, zależnych od ich decyzji dochodów. Powinna wrócić dyskusja o własnych dochodach dla samorządów wszystkich szczebli.
Wielu uczestników i uczestniczek polskiej sceny intelektualnej zwraca uwagę na stan debaty publicznej, narzekając, że brakuje w niej nowych idei, które byłyby podstawą dla interpretacji rzeczywistości, wizji ładu politycznego i społecznego, krytyki kultury, scenariuszy przyszłości czy odpowiedzi na zjawiska kryzysowe, takie jak katastrofa klimatyczna, przełom demograficzny, wyzwania nowych technologii lub zagrożenie rosyjskim imperializmem.
Czy rzeczywiście brakuje nowych, atrakcyjnych propozycji intelektualnych? A jeśli tak, to co jest źródłem tego kryzysu? Brak podaży? Czy coraz większa trudność z „przebiciem” się do debaty? Ograniczanie debaty do mniejszych „baniek”? Polaryzacja polityczna i rosnąca temperatura konfliktu? A może brak odpowiednich platform poważnej dyskusji i wymiany poglądów? Niezależnie od odpowiedzi wierzymy, że najważniejszym medium, koniecznym do wprowadzania w obieg nowych idei, pozostaje książka. Dlatego od czterech lat zapraszamy pisma i portale kształtujące polską debatę publiczną do wspólnego bilansu idei za mijający rok. Rozmawiamy o tym, które książki były w minionym roku dla różnych środowisk wydarzeniami intelektualnymi, skłaniały do namysłu, refleksji, a może nawet do rewizji poglądów.
Bilans idei to również nieformalny początek poszukiwań publikacji, która mogłaby zostać laureatką kolejnej edycji Nagrody im. Marcina Króla, przyznawanej co roku za najlepszą książkę z dziedziny historii idei i badań nad przyszłością, filozofii oraz myśli społecznej i politycznej, refleksji nad cywilizacją i kulturą, wprowadzającą nowe idee, koncepcje czy sposoby myślenia. Nagrodę tę Fundacja im. Stefana Batorego ustanowiła w 2022 roku, chcąc przeciwdziałać wspomnianemu deficytowi nowych idei w polskiej debacie intelektualnej oraz promować refleksyjne, pogłębione i konceptualne interpretacje naszej rzeczywistości.
W tym roku postanowiliśmy uzupełnić nasz bilans idei o krótki kwestionariusz skierowany do osób reprezentujących redakcje zaproszone do debaty. Spytaliśmy o idee i pojęcia najczęściej pojawiające się w polskich dyskusjach w 2024 roku oraz o te, które zostały przeoczone, przemilczane lub nawet wyparte z naszej społecznej świadomości. Otrzymane odpowiedzi zebraliśmy w niniejszej publikacji.
Raport – na podstawie przeglądu opracowań, raportów, analiz i innych dokumentów, które ukazały się w Polsce w ciągu ostatnich 20 lat, gdzie omawiano kwestie finansowania transformacji neutralności klimatycznej do 2050 roku – identyfikuje obszary, które wymagają dalszych badań oraz dyskusji publicznej. Są to tematy ważne, a do tej pory brakuje ich wystarczającego rozpoznania. Raport zawiera także rekomendacje, których wdrożenie pozwoliłoby na lepsze rozpoznanie możliwości ukierunkowania zarówno środków, jakimi obecnie dysponuje sektor prywatny, w tym osoby prywatne (np. rodziny wspólnie zarządzające odziedziczonym majątkiem) czy prawne o największych zasobach finansowych, jak i środków publicznych w większym stopniu wspierających inwestycje, a także dochodów osób prywatnych i prawnych dysponujących zasobami najmniejszymi.
Autor zaleca by uwagę poświęcić takim kwestiom, jak:
W maju 2024 roku opublikowaliśmy analizę Czarna przyszłość zielonej transformacji?, w której dr Alicja Dańkowska omawia badania dotyczące stosunku Polaków do zmian klimatu, Unii Europejskiej oraz unijnej polityki klimatycznej, przeprowadzone przez More in Common na kilka tygodni przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. O komentarz do wyników tych badań poprosiliśmy Magdalenę Budziszewską (psycholożkę i badaczkę związaną z Wydziałem Psychologii UW), Pawła Musiałka (prezesa Klubu Jagiellońskiego), Mateusza Piotrowskiego (filozofa i działacz społecznego związanego ze Światowym Ruchem Katolików na rzecz Środowiska), Bożenę Ryszawską (profesorkę na Uniwersytecie Ekonomicznym we Wrocławiu) oraz Przemysława Sadurę (profesora socjologii na Uniwersytecie Warszawskim i kuratora Instytutu Krytyki Politycznej).
Doświadczenie poprzedniej pięciolatki UE pokazuje, że warunkiem powodzenia nowych strategii zielonej wdrażania zielonej transformacji jest pozyskanie i utrzymanie dla ich realizacji społecznego poparcia. Ta właśnie kwestia najbardziej zajmuje Autorów i Autorki przedstawianego opracowania – pisze we wprowadzeniu Edwin Bendyk, prezes Fundacji im. Stefana Batorego.
Przeważająca część osób nie zdaje sobie w pełni sprawy z powagi, skali i konsekwencji kryzysu klimatycznego. Z kolei tym, którzy wiedzą bardzo dobrze i w szczegółach, np. naukowcom, trudno z tą wiedzą sobie poradzić i nie zwariować. Wbrew popularnym opiniom ryzyka związane z kryzysem klimatycznym nie są zatem społecznie przesadzone i wyolbrzymione. Są one nadal społecznie niedoszacowane – ostrzega Magdalena Budziszewska.
Podstawową lekcją uzyskaną za sprawą dotychczasowej realizacji Europejskiego Zielonego Ładu powinna być pokora. Podstawowym problemem, jaki wiąże się z zieloną transformacją, jest zbyt optymistyczne podejście, zakładające realizację pozytywnego scenariusza, w którym stymulowane zmiany technologiczne będą rodzić pozytywne efekty rekompensujące koszty. Zwolennicy EZŁ przyjęli optymistyczną narrację pokazującą korzyści, które w zderzeniu z rzeczywistością nie zdały egzaminu – podsumowuje Paweł Musiałek.
Myliliby się ci ekolodzy, którzy uważaliby, że wystarczy kontynuacja Zielonego Ładu 1.0, zbudowanego na takich regresywnych narzędziach jak ETS, nieproporcjonalnie obciążających mniej zamożne grupy społeczne – z drobnymi korektami w rodzaju Społecznego Funduszu Klimatycznego (w jego obecnej wielkości). Tak zaprojektowanej polityki klimatycznej nie da się w dłuższej perspektywie kontynuować, bo na przeszkodzie stanie opór społeczeństw zirytowanych kosztami transformacji, na które nakładają się koszty (słusznej!) decyzji o ograniczeniu uzależnienia Europy od rosyjskich węglowodorów – przestrzega Mateusz Piotrowski.
W zielonej transformacji nie używa się języka obywatelskiego. Zmiana społeczna/energetyczna jest wyraźnie określona jako skumulowana suma indywidualnych działań. Ludzie są zachęcani do zarządzania zużyciem energii w swoich gospodarstwach domowych poprzez przyjęcie modelu biznesowego i indywidualnej odpowiedzialności za transformację. Wypełnianie przez obywateli ich obowiązków konceptualizuje się jako działanie w interesie własnym. Zamiast traktować obywateli tylko jako konsumentów, należy ich postrzegać szerzej jako ważnych aktorów lokalnych – zaleca Bożena Ryszawska.
Lekcja, z jaką musimy się zmierzyć, polega na tym, że nawet elektorat proklimatyczny jest podatny na kampanie antyklimatyczne, takie jak ruch przeciwko Europejskiemu Zielonemu Ładowi, a dzięki dezinformacji i manipulacji łatwo skutecznie grać przeciwko inicjatywom klimatycznym w krótkim okresie.
Politycy rządzącej koalicji powinni to sobie uświadomić i zamiast rywalizować z prawicą w krytyce unijnej polityki klimatycznej, muszą zacząć pracować nad jej lepszym dostosowaniem do wyobrażeń Polek i Polaków, a swoje elektoraty oraz całe społeczeństwo uodparniać na propagandę prawicy – twierdzi Przemysław Sadura.
Jakość rządzenia mierzona jest za pomocą indeksów i sondaży przez kilka międzynarodowych indeksów. Przygotowując Indeks Dobrego Rządzenia opracowany na bazie polskich danych źródłowych przez Fundację im. Stefana Batorego, postanowiliśmy w charakterze walidacji porównać uzyskany wyniki z wynikami tych międzynarodowych badań.
Po analizie oceniliśmy, że spośród wymienionych indeksów i sondaży z naszymi wyjściowymi założeniami najlepiej korespondują: Transformation Index (BTI), The Worldwide Governance Indicators (WGI), EIU Democracy Index – Economist.
Analiza omawia wyniki tych indeksów dla Polski oraz porównawczo dla kilku państw z naszego regionu borykających się z podobnymi problemami, co nasz kraj. Została – tak, jak pierwsza edycja naszego Indeksu Dobrego rządzenia – przygotowana dla przedostatniego roku rządów koalicji PO–PSL (2014) oraz dla dwóch lat poprzedzających polskie wybory parlamentarne w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy (2018 i 2022). Lata te obejmują fazy cyklu wyborczego, w których rząd pozostaje stabilizowany, a jednocześnie jego działanie jest w mniejszym stopniu podyktowane kampaniami wyborczymi do parlamentu.
Raporty Banku Światowego (Worldwide Governance Indicators, WGI), wskazują na znaczące pogorszenie się jakości rządzenia w Polsce. W okresie od 2014 do 2022 roku istotnie zmniejszyły się oceny wszystkich analizowanych obszarów. Pogorszeniu uległa też pozycja Polski w porównaniu z innymi państwami. Największy spadek dotyczył skuteczności rządzenia. Gwałtowny spadek ocen skuteczności rządzenia sprawił, że w 2022 roku Polska była w najgorszej sytuacji w porównaniu z innymi analizowanymi państwami Europy Środkowo-Wschodniej. Znajdujemy się w gorszej sytuacji niż Węgry, gdzie skuteczność rządzenia już w 2014 roku była znacząco niższa od pozostałych czterech państw.
Bertelsmann Transformation Index w jeszcze większym stopniu niż WGI pokazuje pogarszającą się jakość rządzenia w Polsce. W 2014 roku Polska znajdowała się na czele (czwarte miejsce) rankingu 137 państw przechodzących procesy transformacji. W 2022 roku spadła na 47. miejsce rankingu.
Wyniki zarówno indeksów Banku Światowego, jak i Fundacji Bertelsmanna wykazują pogorszenie jakości rządzenia w Polsce w latach objętych analizą. Porównanie z innymi państwami regionu ujawnia też, że w okresie 2015–2023 Polska, naśladując węgierskie przemiany ustrojowe, w podobny sposób pogarszała swoją opinię w oczach zagranicznych ekspertów. Jednak, co najważniejsze, wyniki tych międzynarodowych indeksów, opierających się na percepcji, korespondują z wynikami Indeksu Dobrego Rządzenia przygotowanego przez Fundację Batorego w oparciu o analizę danych zastanych (rządowych źródeł internetowych, raportów i opracowań instytucji publicznych, takich jak Najwyższa Izba Kontroli, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich czy Kancelaria Sejmu).
Indeks Dobrego Rządzenia mierzy jakość działania rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz ministerstw. Jego celem jest cykliczny pomiar jakości rządzenia, pozwalający na śledzenie zmian, zachodzących w określonym czasie. Indeks ma pomagać decydentom, organizacjom społecznym, ekspertom i komentatorom, analizującym jakość życia publicznego w identyfikowaniu problemów w funkcjonowaniu rządu i kreowaniu debaty o problemach czy potrzebach reform.
Indeks mierzy jakość rządzenia na podstawie dwudziestu wskaźników w czterech obszarach: partycypacyjności podejmowania decyzji przez rząd, poziomu monopolizacji i uznaniowości działania rządu, rozliczalności rządu oraz transparentności jego funkcjonowania. Indeks bazuje wyłącznie na danych zastanych, pozyskiwanych z powszechnie dostępnych dokumentów, na wynikach sondaży opinii publicznej i innych informacjach udostępnianych przez instytucje publiczne.
Pierwsza edycja Indeksu Dobrego Rządzenia jest pilotażowa. Została przygotowana dla przedostatniego roku rządów koalicji Platforma Obywatelska-Polskie Stronnictwo Ludowe (2014) oraz dwóch lat poprzedzających wybory parlamentarne w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy (2018 i 2022). Lata te obejmują fazy cyklu wyborczego, kiedy rząd jest ustabilizowany, a jednocześnie jego działanie jest w mniejszym stopniu podyktowane kampaniami wyborczymi do parlamentu.
Ustalenia i rekomendacje
Pomiar pokazał, że w porównaniu do roku 2014 w latach 2018 i 2022 nastąpiło pogorszenie poziomu partycypacyjności. Spadł m.in. odsetek rządowych projektów ustaw i rozporządzeń poddawanych konsultacjom publicznym (z 78% w 2104 roku, do 64% w 2018 i 59% w 2022 roku). Skrócił się też przeciętny czas, w którym obywatele mogli przedstawiać swoje stanowiska wobec rządowych projektów ustaw (z 17 do 12 dni) i rozporządzeń (z 11 do 6 dni).
W latach 2018 i 2022 wzrósł poziom monopolizacji i uznaniowości w podejmowaniu decyzji rządowych. Przejawem tego jest m.in. fakt, że coraz większy odsetek budżetu państwa znajdował się poza kontrolą parlamentu. W 2014 roku było to 16% budżetu państwa, w 2022 roku, po stabilizacji cztery lata wcześniej, było to już 74% budżetu. W związku z tym Najwyższa Izba Kontroli po raz pierwszy od 1989 roku wydała negatywną opinię o wykonaniu budżetu państwa.
W analizowanym okresie obniżył się także poziom rozliczalności rządu. Najbardziej uderzający jest następujący wskaźnik tej zmiany: o ile w 2014 roku odsetek liczby zawiadomień złożonych przez Najwyższą Izby Kontroli do prokuratury do liczby wszystkich kontroli wynosił 15%, o tyle w 2018 roku odsetek ten wzrósł do 32%, a w 2022 roku było to aż 132% (liczba zawiadomień do prokuratury przekroczyła liczbę przeprowadzonych kontroli).
W latach 2014, 2018 i 2022 nie poprawiała się też transparentność funkcjonowania rządu. Najbardziej wyrazistym wskaźnikiem tego problemu jest fakt, że władza wykonawcza niechętnie udzielała informacji parlamentowi, którego jedną z podstawowych funkcji jest kontrolowanie rządu. W 2015 roku, do końca kadencji rząd odpowiedział na wszystkie interpelacje złożone rok wcześniej, w 2019 roku bez odpowiedzi pozostało 11% takich interpelacji, a w 2023 roku już 21%.
Aby przeciwdziałać tym negatywnym trendom, rząd powinien zwiększyć dostęp obywateli do konsultacji publicznych czy zmniejszyć uznaniowość kluczowych decyzji, dotyczących takich kwestii, jak redystrybucja środków w ramach budżetu państwa. Rządzący powinni też działać tak, aby nie narażać się na negatywne wyniki kontroli NIK czy skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Rząd musi też zwiększyć transparentność swojego działania i stać się bardziej otwarty na kontrolę dokonywaną przez parlament i obywateli.
Choć historie są indywidualne i charakterystyczne dla konkretnych miejsc, to już rozwiązania lokalnych problemów pozwalają na wyciągnięcie wniosków na temat metod wprowadzania zmian, wpływania na decyzje i sposób postępowania władz samorządowych. Dlatego „Atlas dobrych praktyk” to nie tylko historie, ale też poradnik.
Pod każdą z opowieści znajduje się segment „pytanie do eksperta”, w którym są odpowiedzi na pytania o to, co zrobić, aby skorzystać z inicjatywy lokalnej, jaki dokument określa podstawy działalności rady kobiet, jakie obowiązki ciążą na organizatorach pikników sąsiedzkich, co zrobić, gdy nie ma uchwały w sprawie konsultacji społecznych, choć jest obowiązkowa. Kwestie te wyjaśniają eksperci samorządowi i specjaliści partycypacji z organizacji partnerskich akcji Masz Głos, którzy współpracowali przy rozwiązywaniu problemów bohaterów poradnika. Dodatkowo są linki do materiałów uzupełniających. W końcowej części publikacji znajduje się indeks odnoszący się do narzędzi partycypacji, o których mowa w poszczególnych rozdziałach.
Autorka podsumowuje rezultaty seminarium poświęconego rządowemu projektowi ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, które zorganizowało forumIdei Fundacji Batorego 29 sierpnia 2024 roku. Pokazuje, że odporność społeczna – rozumiana w kategoriach radzenia sobie, adaptacji i transformacji społeczeństwa – nie jest jednorazowym przedsięwzięciem, lecz musi być budowana przez lata. Dlatego, choć rozwiązania proponowane do wdrożenia w ramach projektu ustawy nie są panaceum na wszystkie problemy, stwarzają bardzo dobre podstawy do rozpoczęcia działań w tym zakresie oraz rozwoju odpowiedzialnego i odpornego społeczeństwa obywatelskiego. Potrzebne jest jednak podjęcie dodatkowych przedsięwzięć przede wszystkim w zakresie:
Społeczne reakcje w Polsce na presję wywołaną inwazją Rosji na Ukrainę rozpoczętą 24 lutego 2022 roku jednoznacznie podkreślają znaczenie oddolnych inicjatyw w radzeniu sobie z tak dramatycznymi sytuacjami. Dzięki tym działaniom Polska skutecznie uniknęła kryzysu humanitarnego, który mógłby zostać spowodowany napływem przymusowych migrantów z Ukrainy. Tekst stanowi analizę ewolucji społeczeństwa obywatelskiego z perspektywy tego wyjątkowe doświadczenie i pod kątem dyskusji budowaniu o odporności społecznej jako formy obrony cywilnej.
Analiza celowo skupia się na (różnego typu) przejawach „obywatelskości” – zamiast na bardziej sformalizowanych, konwencjonalnych oraz łatwiejszych do uchwycenia oznakach i formach funkcjonowania „społeczeństwa obywatelskiego”. Takie spojrzenie – akcentujące szerokie skutki działalności aktorów społecznych w ramach komplementarnych ekosystemów obywatelskich – ujawnia, że w Polsce od 2022 roku, oprócz organizacji migranckich, aktywistów i organizacji społecznych, również sektor biznesu wykazał się nową i nieoczekiwaną formą obywatelskości oraz stał się integralną częścią ekosystemów wspierających przymusowych migrantów.
Autor pokazuje, jakie znaczenie dla budowania zdolności do reagowania na różne typy kryzysów miał rozwój w Polsce w ostatnich latach pięciu „ekosystemów obywatelskich”: ekosystemu obywatelskich ruchów miejskich, ekosystemu praw kobiet, ekosystemu praw LGBTQ+, ekosystemu ukraińskiej diaspory i ekosystemu praw migrantów.
W reakcji na masowy napływ przymusowych migrantów z Ukrainy w 2022 roku kluczową rolę odegrały lokalne ekosystemy obywatelskie, które już wcześniej działały na rzecz wspierania innych migrantów i integracji społecznej. Ponad 70% początkowej pomocy humanitarnej dostarczano właśnie
na poziomie lokalnym, co pokazuje, jak istotne były te wcześniejsze doświadczenia w odpowiedzi na kryzys. Chociaż państwowe instytucje odgrywały ważną rolę w długofalowej pomocy humanitarnej, to początkowe działania w odpowiedzi na falę uchodźców były napędzane przez różnorodne ekosystemy obywatelskie, obejmowały zarówno Polaków, jak i Ukraińców mieszkających w Polsce przed wybuchem wojny, z których wielu było
już wcześniej zaangażowanych na rzecz lokalnych społeczności i praw człowieka. Kiedy instytucje państwowe i organizacje międzynarodowe dopiero ustalały, jak reagować na kryzys, oddolne inicjatywy sąsiedzkie i aktywiści szybko podjęli działania.
Pojawienie się organicznych ekosystemów obywatelskich, złożonych z różnorodnych aktorów społecznych, podczas stanu nadzwyczajnego przymusowej migracji z Ukrainy pokazuje potencjał zbiorowych reakcji, które wykraczają poza tradycyjne granice sformalizowanego i statycznego społeczeństwa obywatelskiego. Samoistne i oddolne działanie, napędzane silnym poczuciem obywatelskości rozwiniętym w trakcie wcześniejszych kryzysów, okazało się kluczowe.
