Publikacje

Mały krok do przodu. Raport Obywatelskiego Forum Legislacji z pierwszych dwóch lat X kadencji Sejmu

Obywatelskie Forum Legislacji od 16 lat analizuje proces prawotwórczy pod kątem jego przejrzystości oraz tego, w jakim stopniu umożliwia udział obywateli i organizacji w tworzeniu powszechnie obowiązujących przepisów. XVI raport OFL podsumowuje obserwację stanowienia prawa w pierwszych dwóch latach funkcjonowania nowej koalicji rządzącej. Dostarcza tym samym odpowiedzi na pytanie, czy lata 2023–2025 przybliżyły polskie prawodawstwo do standardów demokratycznego państwa prawa, czy też część szkodliwych praktyk poprzedniej kadencji jedynie zmieniła formę, a nie treść. Oprócz informacji statystycznych i szerokiej analizy charakterystycznych dla prawodawstwa dwóch ostatnich lat zjawisk autorzy proponują również konkretne rekomendacje, których wdrożenie poprawi jakość procesu legislacyjnego.

Główne ustalenia OFL dotyczące procesu legislacyjnego w latach 2023-2025:

• W pierwszym roku kadencji uchwalono 81 ustaw, z czego 74 weszły w życie – to najniższy wynik od 18 lat. Oznaczało to zauważalne wyhamowanie nadprodukcji prawa w porównaniu z wcześniejszymi kadencjami.
• W drugim roku uchwalono już 223 ustawy (w obiegu prawnym znalazło się 206), co oznacza ponad trzykrotny wzrost aktywności legislacyjnej. Głównym czynnikiem wzrostu była szeroka akcja deregulacyjna – do listopada 2025 roku przyjęto 51 ustaw deregulacyjnych.
• Projekty rządowe pozostawały dominującym źródłem legislacji: w pierwszym roku uchwalono 58, a w drugim 178 ustaw rządowych. Projekty posłów koalicji doprowadziły do przyjęcia odpowiednio 11 i 22 ustaw.
• Opozycja wnosiła liczne projekty, lecz ich skuteczność była minimalna: (1) klub Prawa i Sprawiedliwości złożył 54 projekty, uchwalono trzy; (2) Konfederacja: 25 projektów, uchwalono zero; (3) Razem: dwa projekty, uchwalono zero. Dane te wskazują na bardzo niski poziom współpracy między większością a opozycją i silną polaryzację parlamentarną.
• Tempo prac rządowych wyraźnie przyspieszyło – 101 ze 178 projektów rządowych uchwalonych przez Sejm w ogóle nie konsultowano, a kolejne 59 konsultowano przez nie więcej niż 14 dni. Średni czas konsultacji wynosił zaledwie 13 dni, mimo obowiązujących standardów 21-dniowych.
• Rząd często korzystał z trybu odrębnego, który ogranicza lub pomija standardowe elementy procesu. Najczęściej dotyczyło to ustaw deregulacyjnych – 33 z 51 powstało przy wykorzystaniu trybu odrębnego, w tym 18 bez przeprowadzenia jakichkolwiek konsultacji.
• Na etapie sejmowym, mimo zmian regulaminowych, znacząca część ustaw była procedowana w trybie przyspieszonym. W drugim roku aż 29 projektów przeszło przez trzy czytania w czasie poniżej czterech dób – w tym przypadki skrajne, jak ustawa o Odnawialnych Źródłach Energii (OZE) (25 godzin) czy Kodeks pracy (mniej niż 12 godzin)
• Znaczące postępy odnotowano w obszarze konsultacji projektów poselskich: dzięki obowiązkowym 30-dniowym konsultacjom, wprowadzonym 31 października 2024, w ciągu roku skonsultowano 139 projektów. Konsultacje cieszyły się dużym zainteresowaniem – np. projekt regulujący badania posiadaczy broni zgromadził 20 898 uczestników, a projekt o transparentności cen mieszkań – 6201.
• Mimo dużej partycypacji wyniki konsultacji nie wpływały na tekst projektów przed pierwszym czytaniem – wszystkie trafiały na posiedzenie Sejmu w wersji sprzed konsultacji. Zmiany wprowadzano dopiero na etapie komisji, co ogranicza wagę konsultacji w procesie stanowienia prawa.
• Ustawy deregulacyjne, choć nastawione na upraszczanie systemu, często procedowano w sposób nadmiernie szybki i powierzchowny, co groziło obniżeniem jakości prawa. Podczas posiedzeń Komisji ds. Deregulacji zdarzało się rozpatrywać cztery projekty w 60 minut, co uniemożliwiało
• pogłębioną analizę skutków i dyskusję z interesariuszami.
• Pozytywnie należy ocenić ograniczenie zjawiska bajpasowania. Z 25 projektów poselskich koalicji tylko pięć budziło podejrzenia przygotowania w resorcie, co jest znaczącą poprawą w porównaniu z poprzednią kadencją, gdy projekty poselskie większości rządzącej często były zastępowane przez projekty rządowe.
• Przełomowe znaczenie miało wprowadzenie obowiązkowych Ocen Skutków Regulacji (OSR) dla projektów poselskich – Kancelaria Sejmu przygotowywała je w sposób rzetelny i pogłębiony, często w formie obszernych analiz, co wzmacniało merytoryczną jakość procesu w części parlamentarnej.

Więcej o Obywatelskim Forum Legislacji oraz poprzednie raporty: na stronie.

17.01.2022 Warszawa Sejm fot. Jacek Dominski/REPORTER