Oświadczenia

 

Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (UD457, dalej jako: Projekt)[1] zgłoszone 09.11.2022 r. w ramach konsultacji prowadzonych przez KPRM

W ocenie Fundacji koncepcja utworzenia Centralnego Rejestru Wyborców (dalej jako: CRW) zasługuje na wsparcie. Podkreślić należy, że na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat postulat utworzenia takiego Rejestru był formułowany w publikacjach Fundacji[2], stanowiskach, a także licznych wypowiedziach ekspertów związanych z Fundacją. Podkreślano, że stworzenie CRW jest pożądane i niesie za sobą wiele pozytywnych aspektów dla demokratyzacji prawa wyborczego, jak i dla poprawy bezpieczeństwa, przejrzystości oraz sprawności organizacji wyborów. Jest również nieuniknione w związku z postępującymi przemianami społecznymi i rozwojem technologii elektronicznych.

Postulowane w analizach przygotowywanych w ostatnich latach[3] wprowadzenie CRW miało m.in. prowadzić do:

• wzmocnienia zasady powszechności i równości prawa wyborczego,
• zwiększenia dostępności rejestru wyborców,
• umożliwienia weryfikacji list podpisów wymaganych do rejestracji listy kandydatów (kandydata) w wyborach,
• umożliwienia likwidacji instytucji spisów wyborców oraz zaświadczeń o prawie do głosowania[4] (w tym możliwość oddania głosu w dowolnym lokalu obwodowej komisji wyborczej, bez konieczności pobierania zaświadczenia o prawie do głosowania).

W części opiniowany Projekt powyższe postulaty spełnia. W szczególności należy pozytywnie ocenić dążenie Projektodawcy m.in. do:

• eliminacji ryzyka podwójnego figurowania wyborcy w dwóch miejscach,
• umożliwienia wyborcom złożenia pisemnego wniosku o jednorazową zmianę miejsca głosowania na konkretne wybory,
• odmiejscowienia wydawania zaświadczenia o prawie do głosowania,
• skuteczniejszego uregulowania kwestii głosowania w odrębnych obwodach głosowania (utworzonych m.in. w zakładach leczniczych, domach pomocy społecznej),
• skuteczniejszego uregulowania kwestii głosowania polskich wyborców w obwodach tworzonych poza granicami kraju,
• ułatwienia wyborcom korzystania z tzw. „alternatywnych metod głosowania” (głosowanie korespondencyjne, głosowanie przez pełnomocnika),
• umożliwienia wyborcom z niepełnosprawnościami złożenie wniosku o zmianę miejsca głosowania w danych wyborach w lokalu wyborczym odpowiednio przystosowanym,
• umożliwienia łatwego wglądu wyborcy do CRW w zakresie danych własnych przy wykorzystaniu e-usługi.

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w Projekcie powołanie CRW ma również prowadzić m.in. do następujących efektów:

• umożliwienia bieżącej weryfikacji liczby mieszkańców w stałych obwodach głosowania oraz okręgach wyborczych, jak również danych wyborców,
• usprawnienia procesu dopisania/wykreślenia wyborcy z obwodu głosowania/spisu wyborców,
• likwidacji obowiązującego przestarzałego systemu wymiany informacji między gminami,
• pozyskiwania i wymiana informacji w kwestii głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, jak również pozyskiwanie danych o obywatelach Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, korzystających z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej w związku ze zgłoszeniem wniosku,
• pozyskiwania i wymiany danych dotyczących obywateli polskich chcących korzystać z praw wyborczych na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej,
• możliwość pozyskiwania danych, które mogą być wykorzystywane do przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy.

Jakkolwiek w opinii Fundacji koncepcja wprowadzenia Centralnego Rejestru Wyborców zasługuje na aprobatę, tym niemniej zaproponowana w Projekcie konstrukcja CRW rodzi również uwagi krytyczne.

Należy podkreślić, że pomimo formalnego scentralizowania i ujednolicenia rejestrów wyborców (co samo w sobie jest zmianą pozytywną), gros zadań związanych z obsługą rejestru ma spoczywać nadal na gminach i wójtach jako organach wykonawczych gmin. Warto przy tym zwrócić uwagę, że:

• mimo że dane do Centralnego Rejestru Wyborców mają być przekazywane z rejestru PESEL, to ich uzupełnianie nadal będzie obowiązkiem wójta, który ma wprowadzać do CRW dane w trybie teletransmisji;
• na organach gminy spoczywać ma aktualizacja danych zgromadzonych w Centralnym Rejestrze Wyborców – jako zadanie zlecone gminie;
• gminy niezmiennie mają zajmować się dopisywaniem i skreślaniem wyborców z CRW, będzie na nich w związku z tym nałożony obowiązek sprawdzania, czy osoba wnosząca wniosek o ujęcie w stałym obwodzie głosowania spełnia warunki stałego zamieszkania pod adresem wskazanym we wniosku, wydawaniem i doręczaniem decyzji w tych sprawach, rozpoznawaniem reklamacji i przekazywaniem ewentualnych skarg do sądu;
• wójtowie zachowują kompetencje do rejestracji informacji o pozbawieniu prawa wybierania.

Gminy wreszcie nadal mają realizować jako zadanie zlecone sporządzanie i aktualizowanie spisów wyborców na podstawie CRW, odrębnie na każde zarządzone wybory.

Tym samym ocenić należy, że wprowadzenie CRW w kształcie proponowanym w projekcie jest posunięciem mogącym uchodzić za pozorne. Poza więc pierwotnym zaciąganiem danych do CRW z rejestru PESEL, wszystkie inne obowiązki związane z jego obsługą i z obsługą wyborców chcących się dopisać czy wykreślić z CRW będą nadal spoczywały na gminach.

Oznacza to, że minister właściwy do spraw informatyzacji oraz minister właściwy do spraw wewnętrznych (który ma zapewniać funkcjonowanie wydzielonej sieci umożliwiającej dostęp do Centralnego Rejestru Wyborców wymienionym w projekcie organom) oraz – w pewnym zakresie – minister właściwy do spraw zagranicznych uzyskają dostęp do CRW, a przez to i możliwość kontrolowania tego rejestru oraz dysponowania danymi w nim zawartymi (minister właściwy do spraw informatyzacji ma także wykonywać obowiązki związane z ochroną danych osób ujętych w rejestrze).

Pozorność scentralizowania rejestru sprowadza się do tego, że bieżąca obsługa CRW będzie nadal obciążała gminy i wójtów jako zadanie zlecone. Tym samym zostanie ujednolicony system informatyczny, zmieni się dysponent danych wyborców ujętych w rejestrze (dostęp do nich zyskają ministrowie), nie zmieni się rozkład obowiązków. Takie rozwiązania muszą rodzić pytanie, w jakim celu zostają wprowadzone. Dla osiągnięcia efektu wymienionego przez Projektodawcę, a więc zinformatyzowania i usprawnienia przepływu danych, wystarczyłoby zmodernizować, ujednolicić i ulepszyć system teleinformatyczny, służący prowadzeniu rejestrów wyborców i przepływowi danych między gminami. Przenoszenie kompetencji do dysponowania danymi wyborców (i ich ochrony) na ministrów nie było konieczne. Należy zaznaczyć, że z uwagi na charakter chronionych dóbr (dane osobowe wyborców, w tym nierzadko ich dane wrażliwe) wskazane jest, by dostęp do nich i prawo dysponowania nimi posiadało jak najmniej podmiotów; rozszerzanie katalogu mających ten dostęp organów o trzech wymienianych w projekcie ministrów nie zasługuje na pozytywną ocenę i nie przynosi żadnych korzyści.

Fundacja pragnie zwrócić również uwagę na wybór przez projektodawcę organu, który ma dysponować CRW. Ma nim bowiem być przede wszystkim minister właściwy do spraw informatyzacji (oraz minister do spraw wewnętrznych i minister do spraw zagranicznych). Warto przywołać Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie prawnych, praktycznych i technicznych standardów głosowania elektronicznego, w których postuluje się m.in., by „jedynie osoby powołane przez organy wyborcze” miały dostęp do centralnej infrastruktury, serwerów i danych elektronicznych (za wspomniane dane elektroniczne można uznać elektroniczny Centralny Rejestr Wyborców). W opinii Fundacji właściwsze byłoby powierzenie w pełnym zakresie pieczy nad CRW organowi wyborczemu – Państwowej Komisji Wyborczej. Takie rozwiązanie w znacznie większym stopniu gwarantować może bowiem bezpieczne gromadzenie, przechowywanie i wykorzystywanie danych wyborców.

Fundacja pragnie zwrócić uwagę na konieczność zagwarantowania odpowiedniego czasu na skuteczne i efektywne wdrożenie nowych rozwiązań, które zostały przewidziane w projekcie. Należy zauważyć, że ustalenie zbyt krótkiego okresu vacatio legis może skutkować ograniczoną możliwością sprawdzenia funkcjonowania wszystkich elementów Centralnego Rejestru Wyborców i narazić na różnego rodzaju błędy, które nie zostaną zauważone i naprawione na czas, szczególnie, jeżeli pełne wdrożenie Rejestru miałoby nastąpić przed planowanymi w 2023 roku wyborami do Sejmu RP i do Senatu RP, jak również wyborami samorządowymi oraz do Parlamentu Europejskiego zaplanowanym na pierwszą połowę 2024 roku.

Fundacja pragnie podkreślić w powyższym kontekście, że bardzo istotna jest kwestia rzetelnego informowania i edukowania o nowych rozwiązaniach. Z jednej strony, zaangażowane w funkcjonowanie CRW instytucje oraz ich pracownicy powinni uzyskać oczywiście odpowiedni czas na poznanie i wdrożenie nowych procedur. Z drugiej jednak strony, bardzo ważne jest również przekazanie rzetelnej wiedzy o funkcjonowaniu Rejestru wyborcom. Konieczne jest upowszechnienie m.in. wiedzy o nowych mechanizmach bezpośrednio związanych z czynnościami jakie wyborcy dokonują w związku z wyborami (m.in. w zakresie tzw. zaświadczeń o prawie do głosowania, procedur głosowania korespondencyjnego, głosowania przez pełnomocnika itp.). Kwestie te muszą zostać rozpropagowane i wyjaśniona w sposób zrozumiały i klarowny. Brak wiedzy wyborców na temat nowych mechanizmów i związane z tym ewentualne trudności z ich zastosowaniem, mogą prowadzić do negatywnego nastawienia wyborcy do procedur organizowania wyborów, braku zaufania do nich i negatywnej ich oceny.

Przekazane w niniejszym piśmie uwagi mają charakter wstępny. Fundacja w ramach swoich działań nadal prowadzi konsultacje z ekspertami oraz innymi organizacjami społecznymi dotyczące zmian w prawie wyborczym (w tym koncepcji powołania Centralnego Rejestru Wyborczego), dlatego pragnie zasygnalizować możliwość uzupełnienia i rozbudowania stanowiska w toku dalszych prac legislacyjnych.

 

[1]Niniejsze uwagi powstały z wykorzystaniem treści ekspertyzy przygotowanej na zlecenie Fundacji im. Stefana Batorego przez dr hab. Annę Rakowską, prof. UŁ.

[2] M.in. D. Sześciło, M. Cześnik, R. Markowski, Obywatele i wybory, Warszawa 2013, s. 67-73.

[3] A. Rakowska, M. Rulka, Centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform prawa wyborczego, Warszawa 2011.

[4] Ibidem.