Oświadczenia

W odpowiedzi na zaproszenie Instytutu Strategie 2050 do konsultacji „Założeń do projektu ustawy o jawności finansowania działalności politycznej w Polsce” w przesłanym przez Instytut kwestionariuszu przedstawiamy nasze opinie nt. szczegółowych rozwiązań podniesionych przez autorów „Założeń…”.

Wiele z przedstawionych propozycji wpisuje się w postulowane przez środowiska eksperckie i organizacje strażnicze propozycje zwiększenia przejrzystości i rozliczalności partii i ugrupowań politycznych i budowy zaufania obywateli do instytucji demokracji parlamentarnej. W przedstawionym dokumencie zabrakło nam jednak odniesienia się do szerszego kontekstu i podjęcia fundamentalnych problemów mechanizmów finansowania i kontroli partii politycznych w Polsce, przez co zaproponowane „Założenia…” wydają się fragmentaryczne i niewystarczające do zagwarantowania przejrzystości polityki.

Podzielamy pogląd autorów, że potrzebne są rozwiązania pozwalające skuteczniej egzekwować gwarantowaną konstytucyjnie i ustawowo jawność finansowania polityki. Podobnie bliskie są nam postulaty prowadzące do wydatkowania przed partie środków z subwencji w sposób, który wzmocni ich kompetencje do rządzenia państwem. O zmiany w tym kierunku od lat apelujemy w licznych raportach i analizach poświęconych tematyce wyborczej.

Obawiamy się jednak, że propozycja Instytutu jest zbyt fragmentaryczna, aby mogła stanowić wystarczającą odpowiedź na wyzwania stojące obecnie przed polskim systemem finansowania partii politycznych. Pomija też szerszy kontekst prawno-instytucjonalny, decydujący o tym, czy proponowane rozwiązania będą miały szanse zadziałać zgodnie z intencjami autorów „Założeń…”. Nowe obowiązki, które miałyby zostać nałożone na partie zgodnie z przedstawionymi propozycjami, w obecnych uwarunkowaniach politycznych mogą okazać się trudne do wyegzekwowania lub co gorsza posłużyć za narzędzie walki władzy wykonawczej z polityczną konkurencją.

Część obecnych problemów związanych z finansowaniem partii to rezultat zmian w Kodeksie wyborczym, które dokonały się w ciągu ostatnich 5 lat. Najpoważniejszą z nich jest osłabienie Państwowej Komisji Wyborczej jako głównej instytucji, której powierzono kontrolę do kontroli finansów partii politycznych i ich komitetów wyborczych. Zastąpienie w składzie PKW niezawisłych sędziów prawnikami pochodzącymi z nominacji partii politycznych to realne zagrożenie dla bezstronności wydawanych przez ten organ decyzji, zwłaszcza w sprawach mogących zaszkodzić partii rządzącej, której reprezentantów w PKW zasiada najwięcej. Nie stanowią oni co prawda większości składu Komisji, ale taka jej konstrukcja według ekspertów kreuje niepotrzebne napięcia i pole do podejmowania decyzji według innych przesłanek (np. politycznych) niż prawne. Partie polityczne ryzykują więc więcej stając naprzeciw innych instytucji, które zostały poddane procesowi zawłaszczania przez władzę polityczną. Przede wszystkim są to organy ścigania, sądy powszechne (zwłaszcza Sąd Najwyższy, który decyduje o ważności wyborów) oraz Trybunał Konstytucyjny. Zlikwidowanie ich niezależności czyni je zależnymi od woli rządzących, którzy z jednej strony dążą do ochrony interesów własnej partii, z drugiej zaś do osłabiania partii konkurencyjnych. Tego rodzaju zmiany uprawdopodabniają zdarzenia, do których dochodziło w ostatnich latach na Węgrzech, gdzie opozycyjne partie polityczne były nękane decyzjami o wstrzymaniu państwowego finansowania lub wysokimi karami, nakładanymi przez urząd dyspozycyjny wobec władzy wykonawczej. Przypomnijmy, że to w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy ze strony międzynarodowych obserwatorów OBWE pojawiły się zarzuty o nielegalne wspieranie w kampanii wyborczej kandydatów partii rządzącej przez media i urzędników państwowych, wykorzystujących w tym celu środki publiczne. Po ostatnich wyborach prezydenckich protesty odnoszące się do tych naruszeń badał Sąd Najwyższy, którego decyzja w sprawie ich odrzucenia była kwestionowana właśnie ze względu na wcześniejsze zmiany w składzie i strukturze SN dokonane przez polityków.

Biorąc pod uwagę, że autonomia kluczowych dla systemu finansowania partii instytucji została mocno ograniczona, poddajemy pod rozwagę, czy obecna kadencja parlamentu to czas właściwy do przeprowadzania reform w tym obszarze. Wątpliwość ta odnosi się w równym stopniu do przedstawionych „Założeń…” jak też do innych propozycji pojawiających się ostatnio w przestrzeni medialnej dotyczących np. wtórnego podziału subwencji partyjnych. Za warunek umożliwiający ich skuteczne wdrożenie uważamy odbudowę zaufania do organów podejmujących wobec partii działania kontrolne i sankcjonujące, a przede wszystkim silnej i niezależnej wobec partii rządzącej pozycji organów wyborczych.

Oczywiście nie należy zapominać o „starych” problemach mechanizmów finansowania i kontroli partii politycznych w Polsce, wśród których są tak fundamentalne jak brak skutecznych instrumentów kontroli finansowania kampanii wyborczej w trakcie jej trwania. Ta słabość obecnego systemu umożliwia kandydatom wydatkowanie środków na kampanię poza systemem ich rozliczania i z pominięciem obowiązujących limitów. Taka praktyka jest obserwowana przy okazji wykorzystywania stanowisk i zasobów publicznych przez polityków do prowadzenia agitacji wyborczej czy w przypadku prekampanii. W „Założeniach…” pominięty został też problem wszelkiego typu ograniczeń, które utrudniają organizacjom społecznym i obywatelom bieżący monitoring wydatków komitetów wyborczych. Przejrzystość finansowania reklam politycznych w mediach społecznościowych to kolejne zagadnienie domagające się konkretnych systemowych rozwiązań. Nadal powraca problem sankcji dla partii za niedotrzymanie obowiązków wynikających z kodeksu wyborczego oraz ich adekwatności do rodzaju i skali naruszenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy jeden niezamierzony błąd prowadzi do całkowitego pozbawienia partii subwencji. Wyzwaniem przyszłości jest wreszcie pytanie jak budować trwałe ekspercko-analityczne zaplecze partii politycznych.

Odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu konsultacyjnym 

• Posłowie i senatorowie powinni posiadać „indywidualne konta informacyjne” na stronach parlamentu, z danymi o wysokości uposażenia i diet parlamentarnych oraz wysokości ryczałtu pobieranego na prowadzenie biura poselskiego lub senatorskiego aktualizowanymi na koniec każdego miesiąca.

Postulat podawania do publicznej wiadomości w/w danych jest słuszny. Część  tych informacji jest już dostępna na profilach posłów i senatorów na stronach internetowych Sejmu RP i Senatu RP (m.in. dotyczące finansowania biur poselskich, w tym rozliczeń itp.).  Publicznie dostępne, zgodnie z istniejącymi regulacjami prawymi są również ogólne informacje o uposażeniu poselskim (w tym również informacje o dodatkach z tytułu sprawowania funkcji np. w ramach Komisji), a kwoty uzyskane przez poszczególnych parlamentarzystów z tego tytułu są ujawniane w składanych przez nich corocznie i publikowanych oświadczeniach majątkowych.  Trudno nam ocenić sensowność postulatu podawania tych informacji w cyklu comiesięcznym, ponieważ nie znamy jego uzasadnienia (obecnie obowiązuje cykl roczny sprawozdawczości).

Uważamy natomiast, że największym wyzwaniem jest przedstawienie ważnych, dostępnych już obecnie  informacji w sposób kompleksowy i jednocześnie czytelny dla obywateli. Nie jest to jednak materia do regulacji ustawowej, lecz kwestia gotowości posłów, senatorów i kancelarii obu izb do działania w sposób bardziej transparentny. Poprawę w tym zakresie można byłoby osiągnąć na gruncie już obowiązujących przepisów.

• Środki przyznawane na funkcjonowanie biur poselskich i senatorskich oraz klubów i klubów parlamentarnych powinny być oparte o zobiektywizowane wskaźniki (np. wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia za pracę).

Jest to słuszna propozycja, jednak bardzo istotną (i trudną) kwestią będzie ustalenie adekwatnego wskaźnika dla wyliczania ryczałtów dla biur poselskich/ senatorskich, koszty funkcjonowania biur odnoszą się bowiem do szeregu różnorodnych kategorii wydatków, wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia za pracę nie jest wskaźnikiem możliwym do zastosowania do wszystkich tych kategorii. Przy określaniu wysokości środków finansowych na pokrycie kosztów działalności klubów i kół poselskich, senackich i ich biur, takim wskaźnikiem bez wątpienia powinna być ich liczebność , tak jak jest to  zapisane w obecnych regulacjach.

• O środkach przyznawanych na funkcjonowanie biur poselskich i senatorskich oraz klubów i kół parlamentarnych powinny decydować obie izby Parlamentu w drodze uchwały poprzedzonej dyskusją plenarną, a nie, jak to ma miejsce dzisiaj, samodzielnie Marszałkowie Sejmu i Senatu.

Decyzja o nakładzie i podziale środków przyznawanych na działalność klubów i biur poselskich powinna być poprzedzona konsultacjami przedstawicielami klubów i kół parlamentarnych. Propozycja podejmowania decyzji w tej sprawie w drodze uchwały obu izb nie wydaje się nam jednak optymalna. Docelowe rozwiązanie wymaga refleksji i głębszej analizy.

• Partie polityczne powinny każdego roku publikować “Raport o działalności partii politycznej”, zawierający szczegółowe sprawozdanie z działalności merytorycznej, politycznej i finansów partii. Część finansowa sprawozdania powinna składać się ze sprawozdania finansowego partii, a także klubu parlamentarnego lub koła poselskiego oraz biur posłów i senatorów związanych z daną partią.

Proponowany „Raport o działalności…” może przyczynić się do większej przejrzystości funkcjonowania ugrupowań politycznych i podnieść poziom wiedzy o sprawach publicznych i aktywności partii nie tylko wśród ich sympatyków, ale też wśród ogółu obywateli. Jeśli wykorzystywany będzie przez nie do  bieżącej komunikacji z wyborcami, może przyczynić się do poprawy zaufania do partii politycznych i do całego systemu politycznego. Jednak bez zaangażowania partii i ich otoczenia (wyborców, mediów, organizacji strażniczych, itd.) wprowadzenie takiego obowiązku pozostanie jedynie nie mającym przełożenia na rzeczywistość biurokratycznym wymogiem.

Istotnym wyzwaniem przy konstruowaniu wytycznych do sporządzania „Raportu” będzie odpowiednie sformułowanie treści i kategorii informacji, jakie powinny zostać w nim zamieszczone, tak by dokument ten był możliwie kompleksowy a jednocześnie jasny i przejrzysty dla odbiorców. Zwrócić należy przy tym uwagę na możliwość dublowania istniejących już wymogów sprawozdawczych dotyczących sprawozdań finansowych partii, klubów i biur poselskich. Jak się wydaje zakres „Raportu”  w jego części finansowej częściowo pokrywa się z obowiązkiem sprawozdawczym partii politycznych wobec Państwowej Komisji Wyborczej,  a częściowo odnosi się  do obowiązków sprawozdawczych posłów/ senatorów względem Kancelarii Sejmu/ Senatu. Kolejnym problemem jest ujęcie w „Raporcie” kwestii udziału partii politycznych w wyborach, w szczególności finansowania kampanii wyborczych. Przygotowując wytyczne „Raportu” należy wziąć pod uwagę  wszystkie te kwestie, w tym kryteria i terminy zawarte w istniejących już procedurach.

Istotnym problemem będzie rozstrzygnięcie, czy za brak sporządzenia i publikacji „Raportu” przez partię polityczną przewidywane będą sankcje, a jeśli tak, jaki organ miałby sprawować nadzór nad procedurą przygotowywania i (terminowej) publikacji. Wprowadzenie ewentualnych sankcji za niezłożenie „Raportu”, podanie w nim nieprawdziwych czy niepełnych informacji będzie również mogło zostać użyte w bieżącej walce politycznej, tak jak jest dziś wykorzystywany system oświadczeń majątkowych (który również wymagałby gruntownej reformy, także w kontekście przedstawianych w „Założeniach…” propozycji). System nadzoru i sankcji powinien zostać tak zaprojektowany, żeby nie stał się instrumentem walki z opozycją polityczną.

W zakresie „Raportu…” brakuje odniesienia do działalności ugrupowań (partii politycznych) w Parlamencie Europejskim, czy na poziomie samorządu terytorialnego. Nie jest jasne, czy jest to świadoma decyzja, czy przypadkowe ominięcie.

• Biura poselskie i senatorskie oraz kluby parlamentarne i koła poselskie powinny każdego roku publikować szczegółowe sprawozdania finansowe tak, aby było jasne na co i dlaczego zostały przeznaczone środki publiczne, którymi dysponowały.

Obecnie istnieje obowiązek sprawozdawczości klubów i kół wobec Kancelarii Sejmu / Senatu. To co wydaje się dziś ważne to opracowanie optymalnej formuły przedstawiania i publikowania danych dotyczących ponoszonych wydatków. Formularze i ewentualne szersze zbiorcze zestawienia powinny być jasne i przejrzyste, a kategorie wydatków jednoznaczne.  Zapewniona powinna zostać też procedura obiektywnej weryfikacji przedkładanych informacji przez Kancelarie Sejmu/ Senatu. Biorąc pod uwagę obecną strukturę wynikającą z regulacji prawnych, w odniesieniu do biur poselskich/senatorskich, bardziej właściwy odnośnie sprawozdawczości wydaje się podział na biura konkretnego posła/ senatora, a nie na każde z  ich  biur z osobna.

• Posłowie, senatorowie, kluby parlamentarne i koła poselskie powinni publikować całościowe raporty merytoryczne i finansowe z prac w ciągu kadencji, bezpośrednio przed wyborami.

Podobnie jak proponowany w Założeniach „Raport o działalności…” partii politycznych, raport dotyczący działalności posłów, senatorów, klubów parlamentarnych i kół poselskich może przyczynić się do większej przejrzystości funkcjonowania ugrupowań politycznych i podnieść poziom informacji o sprawach publicznych wśród obywateli.  Zintegrowanie, w tych przypadkach, kiedy to możliwe, raportów partii, biur, klubów parlamentarnych i kół poselskich w jedno sprawozdanie, wywoła większe zainteresowanie obywateli i mediów, a także oszczędzi biurokratycznych obciążeń zwłaszcza mniejszym ugrupowaniom.

Do zdecydowania pozostaje kwestia ewentualnych sankcji za brak publikacji raportów i wskazanie organu, który miałby sprawować nadzór nad procedurą przygotowywania i (terminowej) publikacji. Z uwagi na podmioty zobowiązane do przygotowania raportów, wydaje się, że powinna to być Kancelaria Sejmu/ Senatu. Termin publikacji powinien być, jak się wydaje, powiązany z kończącą się kadencją (której mają dotyczyć raporty), a nie kolejnymi wyborami do Sejmu RP i do Senatu RP.

Należy rozważyć również regulacje dotyczące sprawozdawczości podmiotów, które kończą swoją działalność/ funkcjonowanie w toku kadencji: kluby parlamentarne, które kończą funkcjonowanie, koła poselskie, posłowie/ senatorowie, którzy kończą sprawowanie mandatu itp.

• Coroczne sprawozdania finansowe partii politycznych dla PKW powinny być bardziej szczegółowe i przejrzyste tak, aby było jasne na co i dlaczego zostały przeznaczone środki publiczne, którymi partie dysponowały.

Słusznym postulatem formułowanym od wielu lat m.in. przez ekspertów i organizacje społeczne jest znaczące zwiększenie wymogów sprawozdawczości dotyczącej przede wszystkim ponoszonych przez partie polityczne wydatków ze środków otrzymywanych z subwencji z budżetu państwa. Obecne przepisy są w tej mierze niewystarczające (dotyczy to m.in. formularza Informacji finansowej o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z niej wydatkach). Warto rozważyć również postulat wprowadzenia obowiązku dostarczania Państwowej Komisji Wyborczej pełnej dokumentacji źródłowej związanej z tymi wydatkami i jednoczesne rozszerzenie kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej do przeprowadzania jej analizy. Postulat ten jest możliwy do zrealizowania jedynie przy odpowiednim wzmocnieniu organizacyjnym i kadrowym PKW. Gwarancją rzetelności analizy dokumentacji źródłowej jest natomiast niezależność instytucji PKW i pracujących w niej osób od wpływów partii politycznych.

• Składki członkowskie w partii politycznej powinny mieć ustaloną maksymalną wysokość, składki i darowizny od osób fizycznych, przekraczające w skali roku wysokość średniego wynagrodzenia miesięcznego powinny być na bieżąco ujawniane.
  

Uważamy, że kwestia wysokości składek i wysokości darowizn wymaga osobnego potraktowania. Publikowane przez PKW dane pokazują, że w przeliczeniu na jednego członka partii roczne kwoty składek są bardzo niskie i stanowią zaledwie promil dochodów partii politycznych. Z kolei maksymalna suma darowizn od osoby fizycznej na rzecz partii politycznej została już określona w ustawie o partiach politycznych. To właśnie darowizny są często wykorzystywaną formą „opłacania się” partii politycznej przez osoby, które z jej nominacji piastują wysokie stanowiska w rządzie, administracji publicznej czy spółkach skarbu państwa (tzw. „podatek partyjny”).

Jawność darowizn przekazywanych partiom politycznym jest  rzeczą konieczną dla przejrzystości życia publicznego i budowy zaufania. Pozostaje jednak do rozważenia kwestia m.in. realnego terminu ujawniania darowizn i progu wysokości darowizn. Już obecnie istnieją przepisy, które uniemożliwiają dokonanie jednorazowej wpłaty gotówkowej (czekiem, kartą płatniczą lub przelewem) przez osobę fizyczną na partię w kwocie większej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Jest zatem możliwe monitorowanie większych wpłat np. poprzez udostępnianie przez partię wyciągu z konta bankowego z dokonanymi na konto przelewami, tylko bowiem w ten sposób można przekazywać partiom darowizny zgodnie z prawem.

• Partie polityczne powinny obowiązkowo wskazywać i upubliczniać wysokość i cele wydatków poniesionych z Funduszu Eksperckiego.

Partie polityczne wskazują obecnie w ramach składanej corocznie Państwowej Komisji Wyborczej Informacji finansowej o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z niej wydatkach kwoty przekazane na Fundusz Ekspercki. Niestety, kategorie wydatków w Informacji są zbyt ogólne i niejasne. Partie polityczne różnią się (czasem znacząco) w ich interpretacji, klasyfikując do niej różne, odmienne wydatki w ramach Funduszu Eksperckiego. Istotnym postulatem więc jest więc przegląd i zmiana kategorii wydatków. W mocy pozostają również postulaty przekazywania Państwowej Komisji Wyborczej materiałów źródłowych związanych z wydatkami.

• Partie powinny ponosić karę za brak wykorzystania środków z Funduszu Eksperckiego, np. w postaci obniżenia wysokości subwencji.

Słusznym postulatem, zgłaszanym już od wielu lat przez ekspertów i organizacje społeczne, jest zwiększenie środków pochodzących z subwencji z budżetu państwa, jakie partie polityczne będą zobowiązane do przeznaczania na cele analityczno-badawcze i budowania zaplecza merytorycznego. Formułowane są w tym zakresie propozycje m.in. zwiększenia części subwencji, jakie partie zobowiązane są wydatkować na Fundusz Ekspercki. Obecnie w praktyce, partie polityczne przeznaczają na ten Fundusz zwykle minimalną, wymaganą ustawowo część środków (5 % subwencji) i często nawet tej niewielkiej części subwencji nie wykorzystują (jak pokazują badania, środki te stanowią w niektórych partiach politycznych swoistą „rezerwę”), bowiem regulacje nie przewidują żadnych sankcji za jej niewykorzystanie. Postulat nałożenia większej dyscypliny na partie polityczne w tym zakresie jest jak najbardziej zasadny.

• Komitety wyborcze powinny ujawniać wszystkie wpłaty na Fundusz Wyborczy dokonywane przez osoby pełniące funkcje członków zarządów i rad nadzorczych spółek skarbu państwa i spółek komunalnych. Należy rozważyć wprowadzenie zakazu lub ograniczenia możliwości dokonywania takich wpłat.

Wprowadzenie tak zarysowanego zakazu dokonywania wpłat na Fundusz Wyborczy jest zbyt daleko idącym ograniczeniem praw obywateli do finansowego wspierania ugrupowania politycznego w wyborach.  Nie jest przy tym jasne, czy zdaniem autorów Założeń zakaz ma dotyczyć wszystkich wyborów, w tym np. samorządowych.  Naszym zdaniem warto rozważyć przede wszystkim wprowadzenie obowiązku ujawniania dokonywania takich wpłat przez osoby sprawujące funkcje członków zarządów i rad nadzorczych spółek skarbu państwa i spółek komunalnych  np. w ramach składanych oświadczeń majątkowych. Zobligowanie do ujawniania takich wpłat przez komitet wyborczy musiałby wiązać się z wprowadzeniem obowiązku ujawniania miejsca pracy przez każdego z wpłacających, co stanowiłoby zbytnią ingerencję w prawo do prywatności obywateli.

• Komitety wyborcze partii politycznych i komitety wyborcze wyborców (bezpartyjne) powinny mieć identyczne obowiązki w ujawnianiu wpłat na Fundusz Wyborczy, tj. na bieżąco ujawniać wszystkie wpłaty równe lub wyższe od minimalnego wynagrodzenia.

Postulat zapewnienia zasady równości szans kandydatów i komitetów wyborczych jest jak najbardziej słuszny, również w kontekście jawności i sprawozdawczości. Regulacje powinny respektować tą zasadę w maksymalnym, możliwym zakresie.

• Państwowa Komisja Wyborcza powinna dysponować narzędziami do bieżącego egzekwowania obowiązku ujawniania wpłat na komitety wyborcze partii politycznych.

Postulat wprowadzenia mechanizmów kontroli finansowania kampanii wyborczej w „czasie rzeczywistym” zgłaszany jest od lat przez ekspertów, organizacje społeczne i międzynarodowe (OBWE).  Mechanizmy te muszą być skuteczne, efektywne i obejmować w równym stopniu wszystkie komitety wyborcze zarejestrowane w danych wyborach. Ważne są przy tym m.in. obowiązki sprawozdawcze komitetów, stąd formułowane przez instytucje monitorujące wybory i organizacje strażnicze m.in. propozycje zobligowania komitetów wyborczych do przygotowywania i składania częściowych raportów (sprawozdań finansowych) w krótszych przedziałach czasowych, w szczególności publikowania „wstępnego” raportu finansowego jeszcze przed dniem wyborów.

• Byłych ministrów i wiceministrów powinien obowiązywać okres roczny „okres postu”, tj. zakazu zatrudnienia w spółkach skarbu państwa.

Propozycja wymaga głębszej analizy i ujęcia w szerszym kontekście polityczno-gospodarczym, w tym w szczególności reformy przepisów regulujących konflikt interesów, które w Polsce są wycinkowe i nagminnie omijane. Przykładowo, istniejące regulacje na gruncie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przewidują, że zakaz zatrudnienia w podmiocie, wobec którego funkcjonariusz publiczny podejmował jakieś decyzje przez rok po opuszczeniu stanowiska, może zostać uchylony przez specjalną komisję działającą w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na wniosek zainteresowanych. Rzadkie są przypadki, kiedy takie wnioski są rozpatrywane negatywnie. Jednocześnie przesłanki decyzji Komisji są nieznane, w ogóle niewiele wiadomo o jej działalności. Przykład ten pokazuje, że rozważając ewentualne przepisy / zakazy w tym zakresie trzeba dokładnie przemyśleć, w jaki sposób zagwarantować właściwe ich wykonanie i czy chronią one interes publiczny i w jaki sposób.

Przemyślenia wymagałby również zakres takiej regulacji. Czy i dlaczego ma się ograniczać jedynie do ministrów i wiceministrów, a już nie do szefów innych urzędów centralnych (np. GUS-u), czy najwyższych urzędników państwowych (dyrektorów generalnych ministrów, czy nawet dyrektorów departamentów)? Zwłaszcza, że w sytuacji, gdy częstokroć jednym kryterium rekrutacji, także na wyższe stanowiska urzędnicze, są przesłanki polityczne.

Trzeba również odnotować, że na gruncie obecnych przepisów urzędnicy ministerstw łączą swoje obowiązki z funkcjami członków rad nadzorczych spółek państwowych, także w trakcie sprawowania urzędu. Przy czym nie jest to rozwiązanie całkowicie nieracjonalne, bowiem interes państwa powinien być chroniony przez jego urzędników. Przemyślenia zatem wymagałby także i ten aspekt, a nie tylko problem „obrotowych drzwi” na linii były polityk / urzędnik – członek organów zarządzających spółką skarbu państwa.

Problematyczny jest również zaproponowany przez autorów Założeń roczny okres karencji. GRECO, grupa państw przeciwko korupcji działająca w ramach Rady Europy, rekomenduje, żeby w podobnych sytuacjach ustanawiać dwuletni okres przejściowy. Rekomendacja ta jest poparta wynikami wieloletnich międzynarodowych analiz prowadzonych przez ekspertów GRECO. Z kolei w sektorze prywatnym, podobne co do idei zakazy konkurencji, trwają nawet dłużej, w zależności od branży i pozycji pracownika. Dodatkowo, w zamian za tego rodzaju ograniczenie wolności podejmowania zatrudnienia osoby objęte takimi zakazami otrzymują proporcjonalnie duże odprawy lub inne korzyści. Kwestia ta musi zatem zostać ściśle powiązana z reformą systemu wynagrodzeń polityków i innych osób pełniących funkcje publiczne.

Reasumując, zasygnalizowany w „Założeniach…” problem jest jedynie symptomem szerszego zjawiska, a próba odniesienia się do niego wyłącznie poprzez stworzenie kolejnych zakazów prawnych nie rozwiązuje  problemów.

• Wszelkie inne uwagi w zakresie finansowania działalności politycznej w Polsce.

System finansowania partii politycznych z budżetu państwa funkcjonujący w Polsce od 2001 roku należy ocenić, co do zasady pozytywnie. Tego rodzaju rozwiązania są rekomendowane przez Radę Europy, OBWE i są stosowane w różnych wariantach przez wiele państw w Europie. Zgadzamy się jednocześnie, że wymaga on reformy, także w zakresie transparentności, czyli w aspekcie, który jak się zdaje był głównym motywem autorów „Założeń…”.

Odnosząc się do poszczególnych kwestii podniesionych w kwestionariuszu mamy poczucie fragmentaryczności i wyrywkowości proponowanych rozwiązań. Naszym zdaniem system finansowania partii politycznych (czy nawet szerzej – polityki) wymaga dużo szerszego spojrzenia i dalej zakrojonych reform, niż przedstawiona w Założeniach. Nie wystarczy wprowadzenie szeregu korekt w odniesieniu do zasad uzyskiwania i wyliczania kwot subwencji, jakie poszczególne partie polityczne otrzymują z budżetu państwa, a także ich wydatkowania, czy ustanowienie nowych obowiązków sprawozdawczych.  W naszej opinii wysiłki na tym polu powinny skoncentrować się przede wszystkim na poszukiwaniu takich rozwiązań, które będą sprzyjać nie tylko przejrzystości polityki, ale także umacniać jej demokratyczną legitymację, pluralizm i demokratyczność wewnątrz samych partii politycznych. Powinniśmy się najpierw skupić na tych kwestiach. Chcąc natomiast uzyskać większą transparentność, w szczególności powinniśmy skoncentrować się na:

• – zmianie progu poparcia, który uprawnia do uzyskania subwencji z budżetu państwa, tak by ze wsparcia takiego (nawet w niewielkim stopniu) korzystała większa liczba ugrupowań,
• – zmianie sposobu wyliczania kwot subwencji dla poszczególnych partii politycznych uprawnionych do jej otrzymywania, a w szczególności większe ich powiązanie z kwotami uzyskanymi przez partie w ramach wpłat od sympatyków – osób fizycznych (współzależność),
• – wprowadzeniu większej dyscypliny wydatków partii politycznych ponoszonych ze środków pochodzących z subwencji z budżetu państwa, w szczególności zwiększenie i urealnienie wydatków partii na działalność ekspercko-analityczną. Rozważone powinny być różne warianty, być może reforma tzw. Funduszu eksperckiego powinna iść nieco dalej, do rozważenia są również inne rozwiązania, które mogą funkcjonować alternatywnie lub równolegle m.in. powoływanie i finansowanie ze środków pochodzących z subwencji fundacji politycznych itp.
• – przeglądzie i ewentualnym „odświeżeniu” dozwolonych procedur przekazywania partiom politycznym wpłat od osób fizycznych,
• – wprowadzeniu skutecznych mechanizmów uniemożliwiających pośrednie finansowanie działań partii politycznych i komitetów wyborczych przez instytucje publiczne ze środków publicznych (w tym zwłaszcza w okresach kampanii wyborczych),
• – reformie systemu sankcji za uchybienia i nieprawidłowości w zakresie finansowania partii politycznych, a także komitetów wyborczych partii politycznych z uwzględnieniem m.in. rekomendacji OBWE (zasada proporcjonalności, kwestia niewłaściwego powiązania sankcji itp.),
• – zmianach dotyczących zasad podziału środków pochodzących z subwencji w ramach partii politycznych biorących udział w wyborach do Sejmu RP w koalicyjnym komitecie wyborczym.

---

Problemy omawiane w powyższej Opinii Fundacji im. Stefana Batorego odnośnie „Założeń do projektu ustawy o jawności finansowania działalności politycznej w Polsce” Instytutu Strategie 2050 eksperci Fundacji poddali analizie w publikacjach:

„Finanse polskich partii”, Adam Gendźwiłł, Grażyna Bukowska, Jacek Haman, Adam Sawicki, Jarosław Zbieranek
„Szykując grunt pod wielką korupcję”, Grzegorz Makowski
„Jak rozwiązać problem prekampanii wyborczej?”, Marcin Waszak
„Finansowanie partii politycznych w Polsce – czy i jakie będą zmiany?”, Jarosław Zbieranek