Autor analizy – były dyrektor Departamentu Demokratyzacji OBWE/ODIHR – podkreśla, że dotychczasowe publikacje i analizy dotyczące finansowania polityki, a w szczególności wyborów w Polsce, koncentrowały się na kwestiach prawnych i technicznych. Wydarzenia ostatnich kilku lat pokazały jednak, iż pluralizm polityczny, jawność, uczciwość oraz równość szans wyborczych, będące podstawowymi miernikami jakości demokracji, nie są dane raz na zawsze i mogą być zagrożone. Nastąpiła stopniowa zmiana trendu w polityce kraju – z demokratyzacji na autokratyzację. Ta nowa rzeczywistość wymusza też nowe podejście w dyskusji o finansowaniu polityki.
Autor analizuje zagrożenia systemowe dla pluralizmu politycznego i wyborów wynikające z przechodzenia od demokracji w stronę autokratycznego legalizmu. Pogarszanie się jakości demokracji jest także rezultatem m.in. toksycznej polaryzacji i zawłaszczania państwa przez partię rządzącą, co powoduje zacieranie się linii podziału między z założenia neutralnym państwem a partią rządzącą.
Lista konkretnych problemów systemowych oraz kluczowych zagadnień nie jest wyczerpująca, ale zdaniem autora do najważniejszych z nich można zaliczyć:
1. Działalność Państwowej Komisji Wyborczej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Prokuratury oraz kontrola sądowa
Niezależność Państwowej Komisji Wyborczej, komisarzy wyborczych, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Prokuratora Generalnego, Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności zakres, w jakim te organy mogą działać bez nacisków politycznych i zewnętrznej ingerencji – stanowią zespół czynników wpływających na efektywność kontroli publicznej nad finansowaniem polityki w Polsce. Istotną rolę odgrywa tu PKW, ponieważ CBA i NIK mają ograniczone uprawnienia w zakresie kontroli finansowania partii politycznych.
2. Finansowanie wyborów przez podmioty trzecie
Możliwość ponoszenia kosztów prowadzenia agitacji wyborczej przez podmioty inne niż komitety wyborcze wynika z rozbieżności Kodeksu wyborczego. Obowiązujące przepisy z jednej strony ustanawiają wyłączność komitetów wyborczych na prowadzenie kampanii wyborczej i finansowanie jej ze środków własnych, z drugiej jednak pozwalają każdemu wyborcy na prowadzenie agitacji wyborczej na rzecz komitetu bez uprzedniej zgody pełnomocnika. Powoduje to możliwość prowadzenia przez dowolne podmioty (w tym inne podmioty – nielegalnie, ale bez zagrożenia żadnymi sankcjami) agitacji wyborczej i finansowanie jej bez ograniczeń. Niekontrolowane finansowanie wyborów przez podmioty trzecie stanowi poważne zagrożenie, jeśli chodzi o finansowanie z zagranicy, w tym przez reżimy autorytarne – ostrzega dr Walecki.
3. Nadużywanie środków publicznych
Kodeks dobrych praktyk wyborczych Komisji Weneckiej przyjmuje za punkt wyjścia zasadę neutralności państwa, odnoszącą się do kampanii wyborczej, dostępu do mediów publicznych oraz publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Tymczasem, podczas ostatnich wyborów parlamentarnych znacznych darowizn na rzecz kampanii premiera Mateusza Morawieckiego dokonali członkowie zarządów spółek Skarbu Państwa (m.in. PKN Orlen i PKO BP). Wpłaty pochodziły również od kadry menedżerskiej państwowych firm: Enei, PZU, KGHM i Poczty Polskiej i wielu innych spółek. Jako poważną patologię autor określa wykorzystywanie funduszy celowych i fundacji finansowanych ze środków publicznych, a także spółek Skarbu Państwa, do pośredniego finansowania polityki.
4. Prekampania wyborcza
Autor podkreśla, że pozostająca poza kontrolą prekampania działa niekorzystnie na równość szans podmiotów rywalizacji przedwyborczej i przejrzystość finansowania polityki. Pozostawienie problemu prekampanii poza kontrolą społeczną niesie ze sobą szereg zagrożeń dla systemu kontroli finansowania polityki.
5. Wydatki reklamowe spółek Skarbu Państwa i wykorzystywanie mediów publicznych
Podczas ostatnich wyborów parlamentarnych w 2019 roku zdecydowanie największą część wśród wniesionych protestów wyborczych stanowiły te dotyczące zarzutu wykorzystywania mediów publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa do promowania wyłącznie komitetu wyborczego rządzącej partii politycznej (aż 135 protestów). Autor przypomina raport Fundacji Batorego, wskazujący, że wydatki komitetów wyborczych ponoszone na korzystanie ze środków masowego przekazu stanowiły najistotniejszą pozycję w ich budżetach. Transfery środków publicznych stają się instrumentem manipulacji politycznej, służą do pozycjonowania użytkownikom konkretnych treści i tworzenia toksycznej polaryzacji, a przede wszystkim mobilizacji wyborców. W praktyce znaczna część wydatków reklamowych spółek Skarbu Państwa, ministerstw i urzędów centralnych stanowi finansowe wsparcie dla partyjno-rządowej propagandy.
6. Finansowanie agitacji w Internecie
Przepisy określające zasady prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej zawarte w Kodeksie wyborczym pochodzą sprzed kilkunastu lat i nie regulują w sposób wystarczający nowych form prowadzenia agitacji wyborczej, w tym agitacji w Internecie i za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej – podkreśla autor. Ten temat były poruszany podczas debaty forumIdei Fundacji Batorego „Kampania wyborcza w mediach społecznościowych”.
Jak ma wyglądać przejrzyste i demokratyczne finansowanie polityki w sytuacji zawłaszczania państwa, znacznie uprzywilejowanej pozycji finansowej polityków z partii rządzącej i kontrolowanych przez nie mediów, jak również braku praworządności?
Autor postuluje m.in., aby:
