Dla mediów

Czy rząd wspiera samorząd czy zamienia go w instrument do realizacji polityki rządowej? Prof. Dawid Sześciło, autor opublikowanej przez Fundację Batorego analizy „Centrum-samorząd. Bilans po 30 latach od odrodzenia się samorządu i 5 latach nowego centralizmu” wskazuje na przejawy polityki centralizacyjnej rządu: ograniczanie kompetencji i finansów, oferowanie wsparcia za lojalność polityczną, podważanie zaufania do włodarzy.

W analizie prof. Dawid Sześciło skupił się na symptomach polityki centralizacyjnej w okresie od drugiej połowy 2018.

Zdaniem eksperta: „Polityka uprawiana przez obecną władzę różni się od PRL-owskiej wersji centralizmu. Nie oznacza formalnego podporządkowania wspólnot i władz lokalnych rządowi, odejścia od wolnych wyborów do organów samorządowych czy przejęcia własności komunalnej. Koncentruje się na przejęciu kompetencji, ograniczaniu obszarów decyzji i samodzielności finansowej.  To także dzielenie samorządów na „nasze” i „wasze” – samorządy zarządzane przez polityków partii rządzącej mają lepszy dostęp do coraz większej liczby centralnie zarządzanych funduszy. Ostateczny cel wydaje się jasny – samorząd ma być wyłącznie narzędziem realizacji polityki ustalanej centralnie. To zaprzeczenie idei samodzielności lokalnych wspólnot.”

Kierunki działania rządu

Brak decyzji o ustrojowym demontażu samorządu, na wzór węgierski, to prawdopodobnie efekt wysokiego społecznego poparcia dla władz samorządowych. Według marcowych danych CBOS, 74 procent Polek i Polaków pozytywnie ocenia pracę samorządowców w swojej miejscowości – to najwyższy poziom zaufania w historii tych badań [1]. Wieloletni trend w tych badaniach pokazuje też systematyczny spadek ocen negatywnych, które nie przekraczają dziś 20 procent.

Prof. Sześciło zwraca uwagę na cztery podstawowe kierunki działania rządu:

– Stopniowe ograbianie samorządu z istotnych zasobów niezbędnych do realizacji samodzielnych polityk lokalnych. Kwintesencją tego podejścia były zeszłoroczne zmiany w PIT (zwolnienie dla osób do 26. roku życia, obniżka stawki podstawowej) oraz przerzucenie na samorządy kosztów zaplanowanych na ten rok podwyżek dla nauczycieli, co znowu pogłębi lukę między subwencją oświatową a realnymi kosztami ponoszonymi przez samorządy.

– Rozwijanie klientelistycznego modelu relacji rząd – samorząd, gdzie samorządy mogą liczyć na dodatkowe pieniądze czy ułatwienia w realizacji swoich zamierzeń, o ile okażą polityczną lojalność względem władzy centralnej i partii rządzącej. Pierwsza taktyka to kij na samorządy, w których rządzi opozycja, druga to marchewka dla dobrych (czytaj: naszych) samorządów.

– Omijanie organów samorządowych w relacjach ze wspólnotami lokalnymi –ignorowanie konstytucyjnej zasady pomocniczości i wkraczanie przez instytucje rządowe na obszar spraw ściśle lokalnych, gdzie władza centralna występuje w roli dystrybutora rozmaitych darów. Zamiast finansowego i kompetencyjnego wzmacniania samorządów, władza tworzy centralne fundusze zarządzane przez administrację rządową, które z pominięciem samorządów wspierają inicjatywy czy instytucje lokalne.

– Ofensywa propagandowa nakierowana na poderwanie społecznego zaufania do władz samorządowych, przedstawianie samorządów jako nieudolnych i niezdolnych do rozwiązywania ważnych spraw lokalnych, a jednocześnie wprowadzanie instytucji i funkcjonariuszy rządowych w roli „wybawców”. Najpełniejszą ilustrację tego mechanizmu zobaczyliśmy przy okazji awarii w warszawskiej oczyszczalni ścieków, gdzie olbrzymie zasoby propagandowe zaangażowano, aby pokazać władze centralne w roli ratownika, bez którego nieudolny samorząd utonąłby w morzu ścieków.

Choroba centralizmu

„Polityka wobec samorządu ujawnia chorobę „państwa przesuniętego”. To państwo zajmujące obszary, które powinno pozostawić wspólnotom lokalnym, regionalnym, społeczeństwu obywatelskiemu, a jednocześnie niezdolne do radzenia sobie z wyzwaniami, którym tylko państwo jest w stanie sprostać. To państwo, gdzie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa krytykowana za niesprawność w  dystrybucji unijnych dopłat, dostaje nowe zadanie nadzoru i rozdzielania środków na koła gospodyń wiejskich. To państwo, gdzie wojewodowie, a na końcu sam Premier mają decydować, które drogi lokalne mają być remontowane. To państwo, które straciło pięć lat, próbując realizować centralnie sterowany program budowy mieszkań na wynajem, zamiast zapewnić samorządom realne zasoby finansowe i majątkowe na ten cel.” – pisze prof. Dawid Sześciło.

Nadzór wojewodów – błąd ustrojowy

Ekspert argumentuje, że przyznanie wojewodom kompetencji do nadzoru nad legalnością aktów samorządowych było jednym z nielicznych, ale poważnych błędów ustrojowych popełnionych przez twórców polskiego samorządu.

Od początku rządów PiS, a zwłaszcza od 2017, wzrasta liczba wydawanych przez wojewodów rozstrzygnięć nadzorczych uchylających uchwały czy zarządzenia organów samorządowych (wykres poniżej), głównie gmin i powiatów.

Źródło: Dane na podstawie dzienników urzędowych zebrał Stanisław Zakroczymski.

Sam wzrost aktywności nadzorczej nie jest jeszcze dowodem na upolitycznienie nadzoru. Jednak jednocześnie radykalnie wzrósł odsetek rozstrzygnięć wojewodów, które nie przechodzą podstawowego testu jakościowego, czyli weryfikacji przez sąd administracyjny. Jeszcze w 2014 ponad 80% zaskarżanych przez samorządy rozstrzygnięć wojewodów utrzymywało się przed sądami. W zeszłym roku wojewodowie przegrali już ponad połowę spraw.

Źródło: Dane na podstawie statystyk sądowych zebrał Stanisław Zakroczymski.

 

Analiza „Centrum-samorząd. Bilans po 30 latach od odrodzenia się samorządu i 5 latach nowego centralizmu”, Dawid Sześciło

Przypominamy raport prof. Dawida Sześciło z 2018 roku:
„Recydywa centralizmu? Zmiany w polityce państwa wobec samorządu po 2015 roku”

 

dr hab. Dawid Sześciło – Kierownik Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji

Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert Fundacji im. Stefana Batorego do spraw samorządowych. Visiting professor w Centrum Badań Porównawczych nad Rozwojem Metropolitalnym na Georgia State University w Atlancie (2019). Członek grupy badawczej Study Space zajmującej się problemami zarządzania miejskiego.

 

[1] CBOS, Oceny działalności instytucji publicznych, marzec 2020, https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2020/K_038_20.PDF