• Grażyna Kopińska
14.07.2020

Zamówienia publiczne: czy w kryzysowej sytuacji wszystko jest usprawiedliwione?

Epidemia, która w pierwszym kwartale 2020 roku dotknęła kolejno kraje Azji, Europy i nieco później obu Ameryk i Afryki, zmusiła rządy niemal wszystkich krajów do podejmowania szybkich decyzji. Najpierw trzeba było chronić zdrowie i życie mieszkańców, doinwestowywać służbę zdrowia, a potem wspomagać zatrzymaną na kilka tygodni gospodarkę. Przed wszystkimi rządzącymi stanęło zatem pytanie, jak działać w tej nadzwyczajnej sytuacji. Czy porzucić stosowane od lat procedury, czy szybkość podejmowanych decyzji jest najważniejsza?


Generalnie wydaje się, że zwłaszcza na początku, kiedy jeszcze nieznane były rozmiary nadchodzącego zagrożenia, uzasadnione było odstąpienie od pewnych procedur, np. niestosowanie obowiązujących terminów na składanie protestów w trakcie zakupu niezbędnego sprzętu medycznego. Jednak wystąpienie pandemii nie upoważniało nikogo do łamania istniejącego prawa oraz decydentów do wprowadzania w trybie nadzwyczajnym zmian w prawie, które nie miały bezpośredniego związku z koniecznością ratowania zdrowia i życia obywateli.

Co zatem zrobiono w Polsce? Od marca do lipca 2020 roku Sejm uchwalił 35 ustaw, w tym cztery obszerne nowelizacje wielu aktów prawnych, przyjmowane przez rząd w trybie obiegowym, potocznie zwane „Tarczami antykryzysowymi”. W niniejszym tekście zajmiemy się tymi zmianami, które miały największy wpływ na sposób dokonywania zakupu materiałów, sprzętu i usług medycznych. Chodzi o:

– wyłączenie stosowania przez 180 dni Prawa zamówień publicznych w przypadku zakupów towarów i usług, które są niezbędne do walki z COVID-19,

– wprowadzenie przepisów, które pomagają znieść odpowiedzialność za ewentualne przekroczenie uprawnień czy nadużycia finansowe w trakcie działań „związanych ze zwalczaniem skutków epidemii”,

– praktyczne zniesienie obowiązku udzielania odpowiedzi na prośbę o ujawnienie informacji publicznej.


Interesują cię nasze teksty o zamówieniach publicznych? Wspomóż ich powstawanie >>> WSPIERAM


W praktyce stworzono sytuację, w której decydenci mogą od 8 marca do 4 września 2020 roku dokonywać zakupów newralgicznych dóbr i usług zupełnie uznaniowo. Stworzono procedurę, do której nie mają zastosowania nawet tryby „zapytania o cenę” czy, z tzw. „wolnej ręki”, które choć pozostawiają ogromne pole na dowolność w wydatkowaniu publicznych pieniędzy, to dalej pozostają pod rygorami ustawy prawo zamówień publicznych, co umożliwia mimo wszystko lepszy nadzór nad zakupami.

Dodatkowo, gdyby urzędnicy popełnili przy tym nadużycie czy też przekroczyli uprawnienia, ale działali w interesie publicznym – nie poniosą za to konsekwencji. Żeby tego było mało, obywatelom utrudniono dostęp do informacji o działaniach instytucji publicznych.

Nie trzeba było długo czekać na pierwsze skutki tak daleko posuniętego rozluźnienia zasad i procedur. Media pytają o racje, jakie stały między innymi za zakupem maseczek ochronnych po znacznie zawyżonej cenie od znajomego ministra zdrowia, z zawodu instruktora narciarskiego, czy zamówienie i częściowe opłacenie zakupu, do dziś niedostarczonych, respiratorów od firmy zajmującej się wcześniej handlem bronią.

Organizacje międzynarodowe – w tym OECD, unijny European Competition Network czy pozarządowa Transparency International – zdając sobie sprawę z tego, że nadzwyczajna sytuacja spowoduje rozluźnienie normalnie obowiązujących zasad i procedur, już od marca nawoływały do wprowadzania w życie zasad i mechanizmów ograniczających skutki tego rozluźnienia, czyli wzrost korupcji, kartelizację czy nadużywanie dominującej pozycji na rynku.

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w dwu raportach Stocktaking Report on Immediate Public Procurement and Infrastructure Responses to COVID-19 oraz Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery przedstawia sytuację w krajach członkowskich oraz podaje przykłady właściwych rozwiązań. Stwierdza się tam, że w procesie zamówień publicznych kraje wydają 13% swojego produktu krajowego brutto. Aby ograniczyć zagrożenia korupcyjne, rządy powinny przygotować szczegółowe instrukcje, jak przejrzyście przeprowadzać zakupy ze środków publicznych w sytuacji kryzysu oraz jak poddawać te zakupy kontroli wewnętrznej i zewnętrznej. W tym kontekście zaleca się jak najszersze stosowanie platform umożliwiających elektroniczne przeprowadzanie procesu zamówienia jako najbardziej przejrzystego i łatwiej poddającego się kontroli. Podkreśla się też konieczność wprowadzenia i stosowania ochrony osób sygnalizujących nadużycia.

Są przykłady dobrych rozwiązań. W Irlandii wiodącą rolę w ograniczaniu zagrożeń korupcyjnych przyjęło na siebie Office of Government Procurement (odpowiednik naszego Urzędu Zamówień Publicznych). Wydano przewodnik po zamówieniach publicznych w okresie pandemii, zawierający instrukcje zbieżne z zaleceniami Komisji Europejskiej; zgodnie z tym dokumentem instytucje kontraktujące w trakcie prowadzenia zamówień z pieniędzy publicznych muszą zapewnić, że przestrzegane są zasady konkurencji, oferenci są równo traktowani, a cały proces jest przejrzysty. Ponadto Biuro współpracuje i doradza, jak sprawnie i przejrzyście mają dokonać zakupów zarówno dostawcy (oferenci) towarów i usług medycznych, jak i główny zamawiający, czyli Health Service Executive.

Z kolei w Nowej Zelandii zalecane wzmocnienie kontroli wewnętrznej w instytucjach dokonujących zakupów oraz zewnętrznej, zazwyczaj sprawowanej przez odpowiedniki polskiej Najwyższej Izby Kontroli, uzupełniono przez powołanie w Parlamencie dwupartyjnej komisji nadzorującej działania rządu. Komisja ta kontroluje zarówno sposób wydawania pieniędzy publicznych, jak i wprowadzane pakiety, mające przeciwdziałać kryzysowi ekonomicznemu. Komisja obraduje zdalnie, a jej posiedzenia dla większej przejrzystości są udostępniane w Internecie.

Amerykański Government Accountability Office otrzymał dodatkowe fundusze, aby mógł wydatniej wspomagać Kongres Stanów Zjednoczonych w jego funkcji kontrolnej nad sposobem wydawania pieniędzy publicznych w dobie kryzysu.

Transparency International w dokumencie Where do we go from here to stop the pandemic? promuje ideę „czystych zamówień” (clean contracting), która może uchronić kraje przed sprzeniewierzeniem pieniędzy publicznych. W tym celu należy zwiększyć przejrzystość procesu kontraktowania dóbr i usług, a także koordynować działania władz centralnych, lokalnych i międzynarodowych w tym zakresie. Wszystkie informacje na temat poszukiwanych i dostępnych dóbr, podobnie jak te dotyczące kontaktowania, powinny być łatwo i szybko dostępne na jednej centralnej platformie. Obywatele powinni mieć zapewniony dostęp do informacji o sposobie wydawania pieniędzy publicznych, aby mogli go efektywnie monitorować. Zresztą inicjatywa Transparency International nie jest tylko zbiorem idei, ale zawiera też propozycje konkretnych rozwiązań. Jednym z takich instrumentów zapewniających dostęp do informacji i społeczną kontrolę zamówień są tzw. „pakty uczciwości” (integrity pacts). Komisja Europejska od 2016 roku testuje to rozwiązanie m.in. w Polsce, a Fundacja Batorego jest koordynatorem tego pilotażu (http://paktuczciwosci.pl/).

Nadzwyczajne sytuacje wymagają oczywiście nadzwyczajnych działań. Wiedząc, że rozluźnienie rygorów i przyspieszenie procesu podejmowania decyzji niesie za sobą ogromne zagrożenia korupcyjne, trzeba wprowadzić środki mogące efektywnie ograniczyć nadużycia. Najlepszym rozwiązaniem wydaje się podniesienie poziomu przejrzystości działań władz, szybkie wyznaczenie nowych procedur, wzmocnienie kontroli instytucjonalnej, w tym tej sprawowanej przez opozycję oraz umożliwienie obywatelom i ich organizacjom prowadzenie monitoringu poczynań władz. Jednak wszystko wskazuje na to, że w Polsce wybraliśmy inną drogę: zawieszając Prawo zamówień publicznych, dopuściliśmy maksymalne poluźnienie procedur, utrudniliśmy dostęp do informacji publicznej i zapewniliśmy decydentom daleko idącą bezkarność.

 

Grażyna Kopińska – ekspertka forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego


Podobał ci się ten tekst? Wspieraj naszą działalność >>> WSPIERAM