Podczas gdy rząd niemiecki z trudem tylko skrywa swoje niezadowolenie z wydanego wyroku, to w Polsce i na Węgrzech rządzący otwarcie manifestują radość. Poprzez wskazanie słabych punktów w architekturze porządku prawnego UE i sprzecznych stanowisk w sprawie prymatu prawa unijnego trybunał w Karlsruhe może jednak niechcący uczynić przysługę Unii. Tak się jednak stanie tylko wtedy, gdy te rządy, które wierzą w UE i dbają o rządy prawa, okażą chęć, by ich bronić.
Stawką konfliktu między UE a polskim rządem jest przyszłość rządów prawa w UE, a co za tym idzie przyszłość Unii. Przez ostatnie cztery lata PiS systematycznie likwidował niezawisłość sędziowską. Ma to złe skutki dla Polski i jest katastrofalne dla UE. Niezawisłość sędziowska jest kluczową cechą rządów prawa i fundamentalnym wymogiem, by możliwe było stosowanie prawa UE. W interpretacji TSUE art. 19 Traktatu o UE (TUE), który zobowiązuje państwa członkowskie do „zapewnienia skutecznej ochrony sądowej” i stosowania prawa UE w kraju, pociąga za sobą wymóg niezawisłości sędziowskiej.
Fundament wspólnych zasad
UE jest przede wszystkim zbiorem reguł. Może działać, a w zasadzie wręcz istnieć, tylko wtedy, gdy można ufać krajowym instytucjom, że będą stosować wspólnie ustalone standardy, tj. prawo UE. Tak więc art. 19 TUE, choć brzmi jak bardzo techniczny przepis, jest w istocie zwornikiem całej UE. To koło zębate, które wprawia w ruch cały mechanizm. Ten artykuł czyni z Unii Europejskiej Unię, czyli coś więcej niż po prostu kolejną organizację międzynarodową.
Art. 19 TUE leży również u podstaw obecnego sporu między UE a rządem PiSu. Czy instytucje UE mają kompetencje i zdolność, by zapewnić, że prawo UE jest rzeczywiście stosowane? Komisja Europejska wszczęła szereg postępowań, by ochronić niezawisłość sędziowską w Polsce. Polski rząd odrzuca te „ingerencje” UE jako pozbawione podstaw. Sejm przyjął „ustawę kagańcową”, zakazującą sędziom stosowania się do wyroku TSUE. W kwietniu 2020 Trybunał Konstytucyjny zatwierdził te działania.
Odrzucając wcześniejszy wyrok TSUE w sprawie obligacji jako niedostatecznie uzasadniony, niemiecki Trybunał Konstytucyjny de facto ogłosił się ostatecznym arbitrem prawa UE w kontekście niemieckim. Nietrudno zrozumieć, czemu ten krok jest dobrą wiadomością dla PiSu. Premier Morawiecki pochwalił go jako „jeden z najważniejszych wyroków w historii Unii Europejskiej”. Jak na zawołanie prezeska Trybunału Konstytucyjnego, Julia Przyłębska, potwierdziła, że to „krajowe trybunały konstytucyjne są sądami ostatniego słowa”.
Nie można oczywiście nadać tej zasadzie uniwersalnego znaczenia. Kontekst stanowi o wszystkim. Wyrok trybunału w Karlsruhe stosuje argumentację na temat podziału kompetencji między TSUE a sądami krajowymi do konkretnego pytania o kompetencje określonej instytucji UE, jaką jest EBC. Pozostawia on przestrzeń do interpretacji i politycznych manewrów, jaką do tej pory zapewniały wyroki krajowych sądów do badania własnej kompetencji (Kompetenz-Kompetenz). Korzystając z metafory UE jako mechanizmu, należy stwierdzić, że rząd polski, przy wsparciu wiernego Trybunału Konstytucyjnego, stosuje tę samą argumentację o prymacie prawa krajowego nie do określonego elementu mechanizmu (jaki powinien być zakres ruchu danego koła zębatego), ale do tego, czy cała maszyna w ogóle może się poruszać. To fundamentalna różnica.
Byłoby błędem — i oddaniem walki walkowerem — przyjąć, że wyrok z Karlsruhe automatycznie wzmacnia autokratów. Ta bitwa zdefiniuje przyszłość UE. Jej przegrana miałaby dalekosiężne skutki. Byłoby to doprawy niezwykłe, gdyby determinacja PiS w podważaniu rządów prawa okazała się większa, niż gotowość innych rządów UE do ich obrony.
Jak obronić wspólnotę europejską
Instytucje UE i państwa członkowskie muszą wesprzeć TSUE. Nie wystarczą jednak słowa i kolejne postępowania w sprawie naruszeń. UE musi również wyposażyć się w kompetencje, by wstrzymać fundusze dla państw gwałcących prawa UE w kwestiach dla niej fundamentalnych. Istnieje już szereg propozycji — przedstawionych przez Komisję i poprawionych przez Parlament Europejski — ale żadna z nich nie tworzy funkcjonalnego systemu. Taki system potrzebuje jasnych, obiektywnych i stosowanych automatycznie kryteriów dla sankcji, które nie są powiązane z mglistymi wartościami, a z niekwestionowanymi naruszeniami prawa UE tworzącymi ryzyko dla sprawnego funkcjonowania UE (a co za tym idzie odpowiedniego wykorzystania funduszy unijnych).
Jeden środek spełnia te kryteria i uruchamiany jest w przypadku niezastosowania się do wyroków TSUE stwierdzających naruszenie art. 19(10) TUE. Póki co ogłoszono dwa takie wyroki, dotyczące dwóch zakończonych do tej procedur w sprawie naruszeń w związku z reformami sądownictwa w Polsce. Polska niechętnie zastosowała się do nich. Nie wydaje się równie gotowa, by poszanować wyniki trwającej obecnie procedury w sprawie naruszeń, gdyż dotyczy ona systemu mianowania sędziów, a więc klucza do ambicji PiSu.
Wprowadzenie takiej zasady miałoby oczywistą zaletę: określałaby ona precyzyjnie, jakie wykroczenia podlegałyby tak surowym sankcjom; wprowadzenie sankcji stałoby na końcu procesu sądowego (a nie było przedmiotem decyzji politycznej) przez co byłoby trudne, ale za to nieuchronne. Opierałoby się na autorytecie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako jedynej i niezbędnej instytucji zdolnej do rozsądzenia sporów dotyczących fundamentów, na których opiera się Unia Europejska. Przestrzeganie jego orzeczeń już dziś obwarowane jest możliwością nałożenia sankcji. Za ignorowanie tych, które dotycząc spraw podstawowych dla funkcjonowania porządku prawnego, te sankcje powinny mieć nieuchronny i wyjątkowy charakter. Każdy rząd, który wkroczy na ścieżkę prowadzącą do podporządkowania sobie sądów musi wiedzieć, czym takie działanie prędzej czy później się skończy. Zanim do tego dojdzie, będzie zawsze miał okazję, by zreflektować się i zejść z obranej drogi.
Polityczne konsekwencje wyroku z Karlsruhe mogą okazać się jeszcze dalej idące od prawnych. Sygnalizuje on koniec epoki, w której państwa członkowskie oddelegowały podejmowanie fundamentalnych decyzji o UE do technokratycznych instytucji. Europejski Bank Centralny wkroczył do gry, by ustabilizować gospodarkę UE, podczas gdy na barki Komisji Europejskiej i TSUE złożono obronę rządów prawa. Teraz nadszedł jednak czas decyzji . Zamiast chować się za instytucjami UE, państwa członkowskie muszą powiedzieć, czego chcą — zarówno w kwestii kierunków polityki gospodarczej, jak i w bardziej fundamentalnej sprawie obrony porządku prawnego UE. Jeśli podejmą słuszne decyzje, to może nawet będą wdzięczne trybunałowi w Karlsruhe, że pobudził je do działań.
Piotr Buras- dyrektor warszawskiego biura think-tanku European Council on Foreign Relations; John Dalhuisen – senior fellow w think-tanku European Stability Initiative.
Krótsza wersja tekstu ukazała się na stronie ECFR w języku angielskim. Tłumaczenie: Andrzej Mendel-Nykorowycz
Uważasz, że tematy, o których mówimy są ważne? Wesprzyj naszą działalność przekazując darowiznę >>> WSPIERAM
