Pogłębia się kryzys państwa. To już nie jest tylko efekt systemowego rozkładu praworządności, do którego doprowadziła obecna władza i ataku na ustrojowe instytucje takie jak Trybunał Konstytucyjny, system sądownictwa, prokuratura, czy służba cywilna, ale też skutek czynników zewnętrznych takich jak pandemia, czy wojna w Ukrainie.
Gdy na początku 2019 roku publikowałem analizę poświęconą służbie cywilnej i konieczności jej odbudowania po rządach obozu PiS, sygnalizowałem, że bez sprawnej, neutralnej politycznie administracji polskie państwo nie będzie zdolne do odpowiedzi na wyzwania modernizacyjne. Myślałem wówczas o konieczności prowadzenia racjonalnych, przewidywalnych polityk publicznych, które w jakiejś perspektywie powinny na przykład stworzyć zachęty dla przedsiębiorców do inwestycji i wprowadzania innowacji, poprawić dostęp do usług publicznych, poprawić przejrzystość przetargów, czy zmniejszyć ryzyko korupcji.
Pandemia, skażenie Odry i wojna u granic państwa oraz związane z tymi wydarzeniami nowe wyzwania spowodowały, że potrzeba usprawnienia działania administracji publicznych stała się jeszcze bardziej paląca. Te sytuacje dosadnie pokazują, że bez dobrej administracji trudno oczekiwać, że państwo nie tylko będzie zdolne do modernizacji i odpowiedzi na cywilizacyjne wyzwania w dłuższej perspektywie, ale i właściwej reakcji na kryzysy i zagrożenia, które pojawiają się tu i teraz – niespodziewanie.
Tymczasem obóz władzy doprowadził do skrajnego upartyjnienia służby cywilnej, wprowadzając w życie już w 2016 roku zmiany w prawie, które pozwoliły na niczym nieskrępowane obsadzanie najwyższych stanowisk urzędniczych z klucza partyjnego. Obniżył też wymogi kompetencyjne wobec kandydatów starających się o te stanowiska. Jakby tego było mało, obecna władza nie robi nic żeby zachęcić do pracy w służbie cywilnej chociażby dobrymi zarobkami. Co prawda wynagrodzenia urzędników w 2019 roku zostały odmrożone i w ostatnim czasie lekko wzrosły. Jednak te ruchy w żaden sposób nie rekompensują utraty realnej siły nabywczej tej grupy społecznej w związku z inflacją. Nic więc dziwnego, że w tegorocznym raporcie Szefa Służby Cywilnej ponownie możemy przeczytać o dużej rotacji zatrudnienia, braku zainteresowania pracą w służbie cywilnej, czy złej sytuacji finansowej urzędników.
Obecna władza ma duże szanse stracić władzę już w przyszłym roku. W debacie publicznej najwięcej uwagi poświęca się konieczności przywrócenia podstawowych zasad rządów prawa, czyli odbudowania Trybunału Konstytucyjnego, naprawy Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, sądownictwa powszechnego i prokuratury. Stąd też na przykład Zespół Ekspertów Prawnych działający przy Fundacji im. Stefana Batorego przygotował obywatelski projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ale głębokiej reformy wymaga także służba cywilna, najważniejsza część administracji państwa. Przypomnijmy też, że poniekąd jest ona także instytucją ustrojową, opisaną w art. 153 Konstytucji. Dobrze więc stało się, że same środowiska urzędnicze, a konkretnie Stowarzyszenie Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (SAKSAP), podobnie jak konstytucjonaliści, nie czekają na kolejne wybory, ale już teraz podejmują inicjatywę i przedstawiają własny projekt ustawy o służbie cywilnej.
W projekcie możemy znaleźć między innymi rozwiązanie jednej z głównych bolączek administracji centralnej w Polsce polegającej na tym, że została ona zmodernizowana po przełomie w 1989 roku tylko częściowo. Pierwsza ustawa o służbie cywilnej weszła w życie w 1997 roku. Jednak ani ta, ani kolejne ustawy nie obejmowały ogółu urzędników administracji rządowej. Różne urzędy miały własne regulacje. Do dziś nie uchylono ustawy z 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych, która wciąż znajduje zastosowanie wszędzie tam, gdzie przepisy dotyczące służby cywilnej nie docierają lub gdzie nie obowiązują inne, specyficzne regulacje (jak w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).
Propozycja SAKSAP w dużym stopniu rozwiązuje ten problem. Uchyla wspomnianą ustawę z 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych, komunistyczny relikt, który przetrwał do dziś ułatwiając kolejnym ekipom rządzącym obsadzanie ważnych stanowisk urzędniczych wyłącznie z klucza partyjnego. Projekt zmierza do utworzenia jednolitego korpusu służby cywilnej. Miałby on obejmować funkcjonariuszy pracujących w urzędach organów administracji rządowej wszystkich typów i szczebli, w tym w jednostkach podległych ministrom, Radzie Ministrów i w agencjach wykonawczych. Autorzy projektu pewien kompromis proponują jedynie w przypadku Krajowej Administracji Skarbowej, która ma działać w dużym stopniu według własnych specyficznych regulacji. A rewolucyjną wręcz zmianą jest zintegrowanie korpusu służby cywilnej z korpusem dyplomatycznym. Projekt przewiduje utworzenie służby zagranicznej, która byłaby częścią służby cywilnej.
Inną ważną zmianą proponowaną przez Stowarzyszenie jest wzmocnienie pozycji Szefa Służby Cywilnej. Projekt zmierza do przywrócenia Urzędu Służby Cywilnej. Szef Służby Cywilnej uzyskałby kompetencje, których dziś nie ma – na przykład prawo uczestnictwa w posiedzeniach Rady Ministrów z głosem doradczym. Szef Służby Cywilnej miałby również być odpowiedzialny za przygotowanie wszelkich projektów aktów prawnych dotyczących służby cywilnej. Objąłby też nadzorem Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Dysponowałby wyodrębnioną częścią budżetu państwa przeznaczoną na zarządzanie służbą cywilną. Również sposób powołania Szefa Służby Cywilnej dawałby mu dużo mocniejsza pozycją i większą autonomię, dzięki czemu cała ta struktura byłaby mniej podatna na naciski polityczne i wpływy partyjne, mogąc skupić się na realizacji interesu publicznego, a nie kaprysów polityków. Szef Służby Cywilnej byłby powoływany przez premiera, po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej i komisji sejmowej, właściwej do spraw administracji publicznej, na pięcioletnią kadencję (maksymalnie dwukrotnie). Dzięki temu trudniej byłoby odwołać taką osobę po zmianie ekipy rządzącej (kadencje Szefa nie pokrywałyby się bowiem z kadencjami parlamentu). Szef Służby Cywilnej stałby się rzeczywistym „menedżerem” administracji publicznej, a nie tylko jednym z wielu urzędników podległych premierowi.
Projekt przywraca również Radę Służby Cywilnej – przemianowaną przez obecną ekipę na Radę Służby Publicznej i zdominowaną przez nominatów partii rządzącej. Według proponowanych przepisów nowa Rada byłaby bardziej obywatelska i ekspercka, ponieważ większość jej składu zajmowaliby naukowcy i praktycy z doświadczeniem, a także związkowcy (na marginesie można poczynić zastrzeżenie do tej propozycji, ponieważ z niezrozumiałych względów w skład Rady nie wchodziłby żaden przedstawiciel organizacji pracodawców). Rada miałby otrzymać nowe kompetencje. Oprócz wspomnianego już opiniowania kandydatów na Szefa Służby Cywilnej uczestniczyłaby także aktywnie w ocenach okresowych urzędników i mogłaby interweniować, gdyby nie przebiegały one właściwie. Wzmocnienie pozycji Rady Służby Cywilnej i rozszerzenie jej kompetencji to kolejny istotny bezpiecznik chroniący urzędników przed upartyjnieniem.
Projekt przywraca także otwarty, konkurencyjny nabór na wszystkie stanowiska w służbie cywilnej. Na nowo opisuje też zasady egzaminów dla kandydatów na urzędników mianowanych. Ogólnie podnosi status tej kategorii urzędników, dając im wiele przywilejów i stwarzając więcej zabezpieczeń przed zwolnieniem czy przeniesieniem, które dziś często są instrumentem politycznego nacisku. W projekcie ustawy opisano procedurę, wedle której urzędnik może odmówić wykonania polecenia służbowego, jeśli w jego ocenie byłoby ono sprzeczne z interesem publicznym. To istotny element, który nie tylko sprzyja zachowaniu neutralności politycznej służby cywilnej, ale jest też rozwiązaniem, którego celem jest motywowanie urzędników do starania się o mianowanie, a co za tym idzie także o lepsze warunki pracy i rozwój osobisty w administracji rządowej.
Co ciekawe, projekt przewiduje stworzenie zasobu kadrowego kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Nie jest to jednak powrót do niesławnego Państwowego Zasoby Kadrowego (PZK), który stworzył PiS za swoich pierwszych rządów (w latach 2005-2007) likwidując de facto Służbę Cywilną. Tamten zasób był właściwie listą osób, z której polityczni ministrowie mogli dowolnie dobierać sobie urzędników. Nie trzeba było też spełnić żadnych wygórowanych wymogów, żeby trafić do PZK. Przykładowo, wystarczyło posiadać tytuł doktora w dowolnej dziedzinie, aby móc wpisać się do Zasobu. PZK w żaden sposób nie przyczyniał się więc do poprawy funkcjonowania administracji rządowej, a jedynie pogłębiał jej upartyjnienie.
Nowy zasób miałby obejmować wyłącznie absolwentów KSAP, funkcjonariuszy mianowanych, osoby mające ukończoną aplikację dyplomatyczno-konsularną i potwierdzone kompetencje kierownicze, a także osoby, które zdały specjalny egzamin potwierdzając w ten sposób swoją wiedzę i umiejętności pracy w administracji publicznej. Zasób proponowany w projekcie funkcjonowałby więc w oparciu o przesłanki merytoryczne. Znalezienie się w nim otwierałoby możliwość startowania w konkursach na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.
To tylko niektóre, najważniejsze w mojej ocenie elementy projektu nowej ustawy o służbie cywilnej zaproponowanego przez SAKSAP. W dużym stopniu realizuje on postulaty formułowane między innymi przez Fundację im. Stefana Batorego we wspomnianej już analizie Dla państwa i obywateli. Diagnoza i propozycje reformy służby cywilnej, czy w opracowaniu Służba cywilna dziś i jutro Kluczowe problemy i propozycje rozwiązań. Jest to interesująca, konkretna propozycja reformy służby cywilnej, która mogłaby przyczynić się do modernizacji i usprawnienia funkcjonowania państwa jako całości. Oczywiście projekt wymaga dalszych dyskusji.
Niektóre rozwiązania, czy braki opisywanego projektu skłaniają do pewnej krytyki. Przykładowo, można mieć wątpliwość, czy konstrukcja zasobu kadrowego kandydatów nie usztywnia zbytnio systemu obsady wyższych stanowisk urzędniczych. Projekt nie zawiera też rozwiązań zachęcających doświadczonych menedżerów z sektora prywatnego do przechodzenia do służby cywilnej. Przepisy dotyczące zapobieganiu konfliktom interesów i korupcji urzędniczej, wyznaczające standardy etyczne, również mogłyby być nieco bardziej rozbudowane.
Ogólnie jednak projekt ustawy SAKSAP jest cennym wkładem do debaty publicznej o potrzebie reformy i odbudowy państwa po latach destrukcyjnych rządów obozu prawicy. Wynik zbliżających się wyborów parlamentarnych pokaże, czy będzie on mieć szansę stać się punktem wyjścia do rzeczywistych reform.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
