W Szczycie aktywnie uczestniczyło około 140 osób reprezentujących organizacje pozarządowe, samorządy lokalne, partie opozycji sejmowej oraz świat akademicki. Dziesięć kluczowych obszarów tematycznych Paktu zostało pogrupowanych w bliskie tematycznie pary i rozdzielonych do przedyskutowania między 5 stolików roboczych. Każdy stolik miał zaproponować rozwiązania służące realizacji postulatów Paktu. Przy czym zagadnienia finansowania oświaty i wynagrodzenia nauczycieli (wstępnie połączone w parę) były dyskutowane przy dwóch oddzielnych pod-stolikach.
Szkoła dobrze finansowana
W dyskusji przy stoliku „szkoła dobrze i racjonalnie finansowana” jako pierwszy pojawił się postulat zwiększenia nakładów na edukację. Próbowano również konkretyzować ten postulat odnosząc wielkość nakładów do PKB (3%). Argumentowano, że taki postulat jest konkretny, czytelny i dzięki temu dobrze nadaje się do zgłoszenia w kampanii wyborczej. Wskazywano też na analogie do przyjętych przez rząd zobowiązań dotyczących budżetów na obronność i ochronę zdrowia.
Trzeba jednak pamiętać, że w odróżnieniu od wymienionych sektorów, oświata nie jest finansowana bezpośrednio z budżetu państwa lub centralnych wydzielonych funduszy. Prowadzenie szkół jest zadaniem samorządów gminnych i powiatowych, które z budżetu państwa otrzymują corocznie subwencję na realizację tego zadania. W większości przypadków kwota subwencji nie wystarcza na pokrycie rzeczywistych kosztów prowadzenia i utrzymania szkół. Samorządy pokrywają tę „lukę” środkami pochodzącymi przede wszystkim z udziału w podatkach PIT i CIT. To dołożenie do subwencji oświatowej (załatanie luki) przez samorządy będzie w tym roku trudne, bo zmniejszyły się ich dochody po wprowadzeniu zmian w przepisach podatkowych w ramach tzw. „polskiego ładu”. Dlatego szczególnej aktualności nabrał zgłoszono postulat, by pilnie i znacznie zwiększyć wysokość subwencji oświatowej. Zaproponowano też rozwiązanie systemowe, by coroczną kwotę subwencji oświatowej określić jako stały procentu PKB. Padła propozycja, żeby było to 3% PKB. Jednak w czasie dość krótkiej narady nie sposób było przedstawić oszacowania i uzasadnienia tej wielkości.
Nie tylko ta propozycja wymagała porządnego uzasadnienia i przeanalizowania skutków. Dlatego, jednogłośnie ustalono, że potrzebne jest opracowanie i uzgodnienie rodzaju katalogu zadań edukacyjnych obejmujących nie tylko „realizację” podstawy programowej w oparciu o ramowe plany nauczania (niestety, „realizacja” rozumiana jako liczba godzin lekcyjnych i tematów zapisanych w dziennikach nadal dominuje w dyskusjach o oświacie, mimo powszechnie zapowiadanej zmiany podejścia i skoncentrowaniu na procesie uczenia się), ale również działania opiekuńcze, rozwój zainteresowań, współpracę z społecznością lokalną, działania innowacyjne itd. Katalog powinien obejmować informacje, kto bezpośrednio realizuje poszczególne zadania, kto odpowiada za zapewnienie warunków ich realizacji i rozliczanie, a także w jaki sposób i z jakich źródeł są finansowane.
Przygotowanie takiego zestawienia wymaga zaangażowania ekspertów i dość dużego nakładu pracy. Jednocześnie nie powinno to być jednorazowe przedsięwzięcie. Potrzebne jest stworzenie instytucjonalnego, systemowego rozwiązania, które pozwoliłoby na dostarczanie decydentom i partnerom (udziałowcom) edukacyjnym rzetelnych informacji i analiz. Rekomendacja sformułowana w czasie Szczytu jest ramce poniżej.
Propozycja rozwiązania systemowego zgłoszona przy stoliku finansowym (wersja robocza, przed redakcją)
Wykonywanie stałych, kompleksowych analiz nakładów finansowych na edukację. Analiza, która pozwoliłaby na skalkulowanie wysokości rzeczywistych nakładów na edukację w oparciu o rzetelne i całościowe dane uwzględniające wszystkie źródła finansowania (budżet centralny, budżety samorządowy, strumień środków prywatnych, środki europejskie – wraz ze źródłami finansowania). Analiza powinna objąć również wydatki w rozbiciu na poszczególne kategorie i stopień autonomii w podejmowaniu decyzji budżetowych na poszczególnych szczeblach zarządzania (szkoła, samorządy lokalne, region, rząd).
Analiza nie powinna być jednorazowym przedsięwzięciem, tylko stałym procesem – mechanizmem zapewniającym monitorowanie wielkości i efektywności finansowania oświaty. Powinna je prowadzić kompetentna, publiczna instytucja badawcza (nie w strukturze ministerstwa), z zapewnionym dostępem do danych statystycznych (przede wszystkim SIO). |
Opisany wyżej katalog zadań mógłby stać się podstawą opracowania i uzgodnienia standardów organizacyjnych, kadrowych i infrastrukturalnych, na sfinansowanie których środki budżetowe byłyby zapewnione w subwencji oświatowej. Zadania dodatkowe lub inny sposób organizacji pracy nie ujęty w standardach, samorządy musiałby sfinansować z innych niż subwencja dochodów. To rozwiązanie trzeba by prawdopodobnie uzupełnić wprowadzeniem instrumentów niwelujących różnice w zamożności jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym ewentualne nierówności w dostępie do oświaty.
Racjonalne finansowanie
Problem z finansowanie edukacji polega na tym, że zwiększenie nakładów wcale nie musi przekładać się na zwiększenie efektów. Przykłady? Dostarcza ich ostatnio ministerstwo edukacji.
- Godziny zajęć dodatkowych mających w założeniu służyć nadrobieniu zaległości wynikających z zamknięcia szkół w czasie pandemii. Przykład rozwiązania „więcej tego samego”. Nie znam wyników badań, ale według doniesień medialnych i anegdotycznej wiedzy, w większości szkół były to dodatkowe lekcje w zespołach klasowych z tymi samymi nauczycielami. Oznaczało to przedłużenie czasu „siedzenia” w szkole i niewielkie (jeśli w ogóle) zróżnicowanie ze względu na indywidualne potrzeby. Tymczasem można było, tak jak w wielu krajach, wykorzystać rozwiązania i doświadczenie pracy zdalnej do zapewnienia potrzebującym uczniom konsultacji i wsparcia „na żądanie” czy to w szkole czy też w domu. Analiza Evidence Institute pokazała, że straty covidove nie zostały nadrobione.
- „Laboratoria przyszłości” w każdej szkole. Nikt nie kwestionuje potrzeby rozwijania praktycznych umiejętności. Tylko czy do tego niezbędna jest drukarka 3D w każdej szkole podstawowej? Jaką zmianę jakościową przyniesie wykorzystywanie laboratoriów (niekoniecznie drukarek) przez średnio 3 godzin zajęć w każdym tygodniu nauki (niezależnie od wielkości szkoły!) – takie są wymagania.
- Wszystkim po równo (niekoniecznie z sensem). 100 mln na termometry dla wszystkich szkół w czasie pandemii covid-19, choć było wiadomo, że większość dzieci przechodzi zakażenie bezobjawowo (nie gorączkuje).
Nie wykorzystaliśmy doświadczeń i możliwości hybrydowych rozwiązań. W efekcie nastąpiła „ucieczka” z publicznego systemu edukacji do Szkoły w Chmurze, nauczania domowego, szkół niepublicznych.
Podsumowanie
Bez badań, analiz opartych na wiarygodnych i aktualnych danych nie możliwa jest rzetelna debata o edukacji. Bez debat, wspólnych dyskusji wszystkich zainteresowanych nie da się skutecznie organizować edukacji, zarządzać nią i – co najważniejsze – dbać o jej rozwój. Finanse są tylko jednym, choć ważnym, narzędziem do realizacji tych zadań. Bez wsparcia eksperckiego nie można racjonalnie (jak zapisano w Pakcie) finansować oświaty.
Ekspercka ocena rozwiązań jest również potrzebna, żeby zapewnić powiązania pomiędzy wprowadzanymi zmianami w różnych obszarach (struktura systemu, zadania szkoły, zarządzanie, warunki zatrudnienia, finansowanie…), a także przekrojowego monitorowania ich skutków. Przykładowo, wprowadzenie finansowania wynagrodzeń nauczycielskich poprzez budżetową dotację (zamiast subwencji) ograniczyłoby kompetencje władz samorządowych jako organów prowadzących i władz szkolnych w zarządzaniu kadrami.
Szczyt pokazał, że jest gotowość i zainteresowanie dyskusją wszystkich zainteresowanych środowisk, ale potrzeba rzetelnych informacji, danych, ekspertyz do tego, co po angielsku nazywa się evidence-informed policy making, czyli polityką publiczną opartą na wiedzy i danych.
Dwugodzinna, nawet świetnie przygotowana, rozmowa ekspertów nie wystarczy na przygotowanie propozycji rozwiązań złożonych problemów finansowania oświaty. Formuła „jednozdaniowe rozwiązanie” do oceny przez głosowanie nie bardzo sprawdziła się w przypadku problematyki finansowania oświaty, która jest bardzo złożona. Ale pierwszy, ważny krok został zrobiony.
Jerzy Wiśniewski pracował jako nauczyciel matematyki, zanim w 1990 roku podjął pracę w Ministerstwie Edukacji Narodowej. W Ministerstwie kierował departamentami odpowiedzialnymi za planowanie strategiczne, współpracę międzynarodową i koordynację wykorzystania funduszy strukturalnych UE. Pełnił funkcję Dyrektora Generalnego Ministerstwa w 1998 r. – w czasie przygotowani i wdrażania systemowej reformy polskiego szkolnictwa. Współpracował z Radą Europy (przewodniczący Komitetu Edukacji), UNESCO, Bankiem Światowym, Komisją Europejską i jej agendami ETF i Cedefop oraz OECD (wiceprzewodniczący Centre for Educational Research and Innovation) .
Jest wiceprzewodniczącym Rady European Institute for Education and Social Policy, członkiem Rady Fundacji Edukacja dla Demokracji oraz Rady Programowej Fundacji Robinson Crusoe. Współpracuje z Evidence Institute.