Tu najwięcej obietnic złożyła KO, która w swoich 100 Konkretach na pierwsze sto dni rządów zarzekała się, że „w spółkach z udziałem Skarbu Państwa zwolnimy wszystkich członków rad nadzorczych i zarządów. Przeprowadzimy nowy nabór w transparentnych konkursach, w których decydować będą kompetencje, a nie znajomości rodzinne i partyjne”. Na razie nie było tych transparentnych konkursów do rad nadzorczych, choć ministerstwem aktywów państwowych kieruje Borys Budka z KO.
Co będzie z zarządami, zobaczymy, ale póki co nie widać, by proces powoływania nowych władz spółek zmienił się w stosunku do lat 2015-2023, choć politycy obiecywali, że będzie inaczej. A obiecywali, ponieważ za rządów Zjednoczonej Prawicy dochodziło do licznych patologii w obsadzaniu władz spółek skarbu państwa. Według „Pulsu Biznesu”, PiS i koalicjanci obsadzili przez pierwszy rok swoich rządów więcej stanowisk w SSP swoimi ludźmi, niż koalicja PO-PSL przez 5 lat. Do rad nadzorczych i zarządów trafiali politycy partii rządzących i ich klienci, którzy korzystając ze swoich możliwości, odwdzięczali się swoim patronom, np. poprzez inwestycje w miejscach ważnych dla nich wyborczo, organizując eventy na których mogli pokazywać się politycy, czy wpłacając środki na ich kampanie wyborcze.
Całkowite odpolitycznienie nie jest możliwe
Myliłby się jednak ktoś, kto by twierdził, że zaczęło się to w 2015 roku. Jak wynika z moich badań (wywiady z prezesami, członkami zarządów i rad nadzorczych w latach 2007-2022) także za rządów PO-PSL politycy mieli wpływ na wybór władz SSP. Z wypowiedzi osób obecnych w spółkach za poprzednich rządów partii Donalda Tuska wynika, że także wtedy każdy kandydat miał „jakieś plecy” (cytat z jednego z respondentów, członka zarządu dużej SSP), ale musiał także posiadać podstawową wiedzę i kwalifikacje. Jak powiedział mi jeden z respondentów obecny w spółach za rządów obu formacji, po 2015 roku konkursy stały się „wyłącznie fasadowe”.
Całkowite odpolitycznienie byłoby novum w ładzie korporacyjnym panującym w przedsiębiorstwach zależnych od państwa. Zresztą to nie byłoby w pełni pożądane. SSP z założenia nie mogą działać w pełni jak firmy prywatne (a jeśli jakieś mogą, to najwyższy czas je sprywatyzować, bo nie ma potrzeby, by nadal należały do państwa). Osiąganie zysku jest tylko jednym z ich celów. Także pomysł, by z definicji z władz spółek wykluczać osoby aktywne politycznie uniemożliwia korzystanie z wiedzy tych z działaczy partyjnych, którzy są przede wszystkim ekspertami w swoich dziedzinach.
Problem pojawia się, gdy posady w SSP stają się synekurami, a proces obsadzania stanowisk staje się de facto zawłaszczaniem państwa przez rządzących. Jest to o tyle ryzykowne, że przedsiębiorstwo zależne od państwa bardzo trudno zepsuć. Duża część z nich, zwłaszcza te największe (paliwowe, gazowe, banki, ubezpieczalnie. czy zajmujące się górnictwem miedziowym) ma pozycję dominującą na rynku, a wręcz quasi-monopol. Nominowanie dyletanta wiąże się więc ze stosunkowo małym ryzykiem dla przedsiębiorstwa – choć może spowodować utratę potencjalnych korzyści, które mogłoby wypracować pod wodzą kogoś bardziej kompetentnego. W polskim kontekście jest groźne także ze względu na pokusę wykorzystywania spółek do celów politycznych.
Jak to się robi na świecie?
Międzynarodowe standardy niewiele mówią na temat tego, jak w praktyce powinno wyglądać powoływanie zarządów i rad nadzorczych w przedsiębiorstwach zależnych od państwa. Dokument „OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition” wskazuje bardzo ogólnie, że „skład rad nadzorczych powinien umożliwiać dokonywanie obiektywnych i niezależnych ocen. Wszyscy członkowie, w tym urzędnicy publiczni, powinni być wybierani na podstawie swoich kwalifikacji i ponosić równorzędną odpowiedzialność prawną”. Przykładowo rząd Norwegii w „Białej księdze polityki właścicielskiej państwa” wskazuje na liczne przymioty, jakie powinien posiadać członek rady dyrektorów. Członkowie rad powinni pochodzić spoza przedsiębiorstwa (nie licząc przedstawicieli pracowników), znać się na branżach, w których będą operować, mieć doświadczenie w restrukturyzacjach, digitalizacji, finansach, a także posiadać „solidną perspektywę strategiczną”. Od członków rad przedsiębiorstw wykonujących polityki publiczne wymaga się także rozumienia państwowych celów.
W Norwegii państwo nie ma swoich bezpośrednich przedstawicieli w radach, co w Polsce się zdarza. Minister bierze udział w walnych zgromadzeniach wybierających członków rad. W przypadku rad spółek notowanych na giełdzie specjalne komitety nominacyjne rekomendują walnym zgromadzeniom członków rad, co w praktyce zazwyczaj oznacza ich wskazanie.
Także inne kraje dbają o transparentność w powoływaniu władz. Przykładowo w Szwecji funkcjonowaniem SOEs zajmują się specjalne agencje, formalnie podległe rządowi, w praktyce niezależne od niego, jeśli chodzi o codzienne funkcjonowanie. Ministerstwa są od wskazywania ogólnych kierunków politycznych, jednak wykonanie polityk publicznych należy do tych agencji – ten model ma zapewnić ciągłość tych polityk i uniezależnienie ich od demagogii. To te agencje, we współpracy z ministerstwem klimatu i przedsiębiorczości, koordynują wybory do rad. W interesującym nas kontekście jest oddzielenie selekcji członków rad od czynnika politycznego. Wymogi dla członków władz poszczególnych przedsiębiorstw są zindywidualizowane i zależne od jego sytuacji finansowej oraz wyzwań, które przed nim stoją. Jednak wspólnym mianownikiem jest poszukiwanie osób z doświadczeniem biznesowym i finansowym.
Zmiany nie tylko w wyborcze
W polskich realiach także przydałyby się takie rady nominacyjne, które wskazywałyby członków rad nadzorczych. Rada do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w tym zakresie się nie sprawdziła. Jej członkowie, powoływani po połowie przez premiera i ministra aktywów państwowych, de facto przyklepują zgłoszone im kandydatury – i to nie zmieniło się po zmianie władzy. Dlatego do tych rad należałoby wprowadzić w większym stopniu element społeczny. Ciekawe propozycje w tym kontekście przedstawiła w swoim programie wyborczym Lewica, która chciała, by w takiej Radzie Kompetencyjnej zasiadali „partnerzy społeczni, rządzący i opozycja”. Z kolei Jan Oleszczuk-Zygmuntowski zaproponował, by rady nadzorcze zastąpić Społecznymi Radami Nadzorczymi, wybieranymi przez Radę Dialogu Społecznego. W tym myśleniu jest jednak jeden szkopuł – nie uwzględnia tego, że w wielu tych spółkach państwo jest tylko jednym, choć najistotniejszym udziałowcem. W przypadku spółek akcyjnych wybór władz reguluje kodeks spółek handlowych, a ten nie uwzględnia możliwości wyboru tak skonstruowanych Społecznych Rad Nadzorczych, w których poszczególni udziałowcy (inni niż państwo) nie mieliby swoich przedstawicieli. Jakkolwiek możliwe jest wprowadzanie innych niż modelowe sposobów wyboru władz (zresztą część spółek zależnych od państwa ma takie przepisy w statucie), to jednak całkowite odebranie udziałowcom mniejszościowych wpływu na skład rad mógłby zostać uznany za niekonstytucyjny. Póki co te rozwiązania mogą być stosowane wyłącznie w odniesieniu do komisji konkursowych, wyłaniających albo członków rad nadzorczych, albo zarządów.
Proces powoływania członków RN i managementu spółek musi być bardziej transparentny. W Norwegii komitety nominacyjne przedstawiają szczegółowe sprawozdania ze swoich prac, z których możemy się dowiedzieć wiele na temat zalet i wad poszczególnych kandydatów do rad. Czemu takie rozwiązanie nie mogłoby funkcjonować także w Polsce? Dodatkowo przydałby się bezwzględny zakaz zasiadania w więcej niż w jednej radzie spółek z udziałem Skarbu Państwa, co utrudniałoby skupianie swoich wpływów przez różne koterie, a także ułatwiłoby członkom tychże rad rzetelny nadzór nad spółkami. Ponadto warto wprowadzić 1-2-letni zakaz obecności w spółkach dla byłych parlamentarzystów, członków rządu i wyższych urzędników państwowych, by uniknąć zjawiska „obrotowych drzwi”. Taka karencja utrudniałaby traktowanie spółek jako „nagrody pocieszenia” dla polityków, którzy utracili swoje pozycje i zmniejszała możliwość wywierania na nich wpływu przez rządzących.
Jednak sposób powoływania władz to nie wszystko. Przydałaby się ponowna, realna centralizacja nadzoru właścicielskiego. Ten model ułatwia koordynację działań poszczególnych spółek. W interesującym nas kontekście utrudnia także czynienie z nich udzielnych ksiąstewek różnych frakcji w ramach obozu rządzącego i wykorzystywanie ich dla celów partykularnych oraz politycznych. Za rządów Zjednoczonej Prawicy pogłębiła się silosowość funkcjonowania spółek. W pierwszym etapie, likwidacji ministerstwa skarbu państwa, rozparcelowano je pomiędzy różne ministerstwa. Kierujący nimi politycy szukali w nich renty politycznej na użytek swoich frakcji. Za ponownej centralizacji pod kierunkiem ministerstwa aktywów państwowych nadal wpływy w różnych spółkach mieli przedstawiciele poszczególnych partii składających się na ZP oraz frakcji wewnątrz PiS, czy to dzięki wpływom nad innymi ministerstwami nadal nadzorującymi część spółek, czy to dzięki temu, że MAP kierował niezbyt samodzielny Jacek Sasin. W obecnym kształcie wiele się nie zmieniło, a fakt, iż Koalicja 15 Października składa się z czterech dużych i licznych mniejszych partii tworzy pokusę dalszego konkurowania przez nie o frukty. Nowy rząd musi wypracować rozwiązania, które to utrudnią.
Jest jeszcze za wcześnie na twardą ocenę zmian w spółkach. Jednak potrzebujemy daleko idących zmian, wzorowanych na sprawdzonych rozwiązaniach. Nie mogą się one opierać tylko na wierze w dobrą wolę polityków.
Stefan Sękowski – dr, ekonomista i politolog, pracownik Katedry Polityki Gospodarczej i Regionalnej w Instytucie Ekonomii i Finansów Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Publicysta, pisze i pisał m.in. w „Tygodniku Powszechnym”, portalu Więź.pl, „Dzienniku Gazecie Prawnej” i „Rzeczpospolitej”. Autor książek, m.in. „Upadła praworządność. Jak ją podnieść” (wspólnie z Tomaszem Pułrólem), „Mała degeneracja” i „Żadna zmiana”.
