Samorząd terytorialny odegrał bardzo ważną rolę w procesie budowania i umacniana demokracji, przyczynił się również do spektakularnego wzrostu gospodarczego przekładającego się na prawdziwy skok cywilizacyjny, jakiego w ostatnich trzech dekadach dokonała Polska. To zasługi bezdyskusyjne i często podkreślane. Nie ma jednak instytucji idealnych, mogących dobrze wypełniać swoje funkcje bez stosownych reform oraz świadomości samoograniczania się.
Po ponad trzech dekadach funkcjonowania samorządu terytorialnego, obok niewątpliwych zasług, uwidaczniają się też jego ciemniejsze strony wskazujące, że instytucja ta wymaga istotnych korekt. Dlatego też podnoszone ostatnio przez środowiska samorządowe postulaty dotyczące wycofania niektórych przepisów korygujących jego dotychczasową działalność nie są dobrym pomysłem w kontekście przyszłości idei samorządu i jego legitymizacji wśród mieszkańców. Chodzi tu przede wszystkim o kadencyjność sprawowania urzędu wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz zakaz ich zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Jak uniknąć pułapki oligarchizacji?
Wyzwaniem dla samorządu terytorialnego po ponad 30 latach działalności jest uniknięcie pułapki oligarchizacji. Niestety samorząd terytorialny coraz częściej zaczyna przypominać korporację zawodową zabiegającą o interesy zamkniętego kręgu osób, a coraz mniej wspólnotę samorządową tworzoną przez wszystkich mieszkańców. W efekcie coraz trudniej dostrzec tam przykłady praktycznej realizacji idei dobra wspólnego, coraz bardziej widoczne są natomiast praktyki obrony egoistycznych korporacyjnych interesów. W pewnym sensie nie jest to specjalnym zakończeniem, gdyż w naukach społecznych już od ponad stu lat znane jest zjawisko opisywane jako „żelazne prawo oligarchii” (Robert Michels). W myśl tego prawa nawet najbardziej demokratyczne instytucje nieuchronnie zmierzają do sytuacji, gdzie wąskie grupy wybrane do ich reprezentowania, coraz częściej zainteresowane są zachowaniem swoich uprzywilejowanych pozycji, a coraz mniej służbą publiczną na rzecz dobra wspólnego.
Z tego też powodu, aby nie dopuszczać do oligarchizowania się demokratycznych instytucji, wprowadza się pewne „bezpieczniki” mające na celu zapobieganie takim procesom. W przypadku samorządu terytorialnego dwa z nich wprowadzono niedawno, za rządów Zjednoczonej Prawicy, to wspominana powyżej kadencyjność urzędu wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz zakaz zasiadania w radach nadzorczych spółek. Faktem jest, że osiem lat rządów Zjednoczonej Prawicy to nie był dobry czas dla samorządu terytorialnego. Rząd PiS wprowadzał wiele rozwiązań, głównie w zakresie finansów i kompetencji, celowo osłabiających samorząd terytorialny, co w konsekwencji miało prowadzić do ograniczania jego niezależności. O tych problemach wielokrotnie pisali eksperci Fundacji im. Stefana Batorego. Nie wszystkie jednak wprowadzone wówczas rozwiązania da się określić jako „zmiany ograniczające samorządność wprowadzane przez PiS”, jak prezentują to środowiska samorządowe. Te dwa wspomniane rozwiązania przyczyniają się akurat do wzmocnienia idei samorządności, choć w zamyśle zapewne miały osłabiać opozycyjnych względem PiS polityków samorządowych. Takie rozwiązania, niezależnie od intencji tych którzy je wprowadzali, są korzystne dla samego samorządu (wspólnoty mieszkańców) – instytucji mającej wszak oddolnie budować i umacniać demokrację w Polsce, a nie zabiegać o interesy korporacji zawodowej.
Aby wyjaśnić pozytywny sens wprowadzonych zmian, warto na ten problem spojrzeć z innej, na pierwszy rzut oka nieoczywistej perspektywy. Pod pewnymi względami kwestia ta przypomina problem opisany przez Filipa Springera w jego książce-reportażu „Źle urodzone. Reportaże o architekturze PRL.” Autor zajmował się tam między innymi kwestią postrzegania i wartościowania architektury modernistycznej w post-transformacyjnej Polsce. To, że budynki modernistyczne powstawały w „złym” PRL było często pretekstem do wyburzeń cennej architektury, dającej miejsce pod wątpliwe estetycznie budynki nowego kapitalizmu. Z perspektywy czasu widać, jak wiele na tym polskie miasta straciły. Analogicznie zatem fakt, że osiem lat rządów Zjednoczonej Prawicy było złym czasem dla samorządu w Polsce, nie powinno stanowić pretekstu do cofania tych nielicznych dobrych rozwiązań, które zostały wprowadzone w “złych” czasach, a które akurat służą idei samorządności i demokracji lokalnej przeciwdziałając procesom oligarchizacji.
Czego uczy „Erasmus samorządowy”?
Zmiana polityczna, jaka nastąpiła w wyniku wielkiej mobilizacji społecznej 15 października 2023, była w dużej mierze wywołana niezgodą obywateli na zawłaszczanie (oligarchizację) państwa przez rządzące ugrupowanie polityczne. Środowiska samorządowe odegrały bardzo ważną rolę w odsunięciu tej formacji od władzy, dając nadzieję na umocnienie się demokracji i postaw obywatelskich. Tym bardziej zaskakujące są więc postulaty podnoszone przez korporacje samorządowe mające cofać rozwiązania sprzyjające demokratyzowaniu wspólnot samorządowych.
Pomijając w tym miejscu postulaty zniesienia kadencyjności sprawowania urzędu przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, bardzo złym pomysłem jest cofanie zmian pozwalających na przywrócenie systemu wzajemnego zatrudniania włodarzy miast w radach nadzorczych spółek komunalnych z innych miast, nazywanego „Erasmusem samorządowym.” Jeszcze gorszym jest prezentowanie tych przepisów jako ograniczających samorządność i demokrację lokalną. Zasiadanie przez włodarzy miast w radach nadzorczych spółek komunalnych z innych miast, oddalonych często o setki kilometrów, nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia, w żaden sposób nie wzmacnia idei samorządności ani demokracji lokalnej. System ten stwarzał po prostu możliwość dodatkowego dorabiania do pensji samorządowej, ale niestety stworzył też grunt pod zachowania korupcyjne, co pokazała działalność niesławnego Collegium Humanum.
Zakaz zasiadania w radach nadzorczych spółek komunalnych przez polityków samorządowych, przyczynia się do demokratyzowania samorządu terytorialnego i legitymizowania go wśród mieszkańców poszczególnych gmin. Otwiera się w tym przypadku możliwość włączania w procesy współzarządzania gminą osób spoza lokalnych układów politycznych, które posiadają wysokie kompetencje i doświadczenia z racji wykonywanych zawodów lub/i aktywności obywatelskiej, ale z uwagi na postępującą oligarchizację samorządowego pola politycznego zostali z niego wypchnięci.
Spółki komunalne to modelowe wręcz przykłady miejskiego dobra wspólnego, dostarczają usług mieszkańcom i są przez nich (podatników) utrzymywane. Stanowią zatem bardzo dobrą przestrzeń dla faktycznego wcielania w życie partycypacyjnego modelu współzarządzania gminą. Do ich rad nadzorczych powinni być zatem powoływani przedstawiciele lokalnych społeczności podług klucza merytorycznego, a nie politycy z zewnątrz tylko dlatego, że stanowią element sieci wzajemnych zależności w zapewnianiu dodatkowych wynagrodzeń.
Siła każdej demokracji zależy od tego jak silne są jej fundamenty, które buduje się od dołu, we wspólnotach samorządowych. Jeśli osłabną, otworzy się pole dla sił antydemokratycznych i populistycznych. Powrót do rozwiązań umożliwiających proceder w ramach „Erasmusa samorządowego”, będzie tylko osłabiać lokalną demokrację, podważać zaufanie do instytucji samorządu terytorialnego i jego przedstawicieli. Upieranie się przy rozwiązaniach, które krótkookresowo są korzystne dla zawodowej korporacji samorządowej, w perspektywie długoterminowej ułatwi powrót do rządzenia siłom antydemokratycznym, a to może oznaczać koniec samorządu terytorialnego takiego jaki znamy.
Paweł Kubicki – profesor UJ, socjolog i antropolog miasta, badacz ruchów miejskich. Członek Zespołu Ekspertów Samorządowych, działającego przy Fundacji Batorego.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.
