Wobec skali wyzwań stojących przed Unią Europejską i trwającej za miedzą wojny, coraz częściej przekraczającej terytorialne granice Unii, a od dawna już oddziałującej na jej środowisko medialne, konieczne jest wzmocnienie europejskiego systemu odpornościowego. U jego podstaw leżą wartości zapisane w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Dlatego też to one są najbardziej atakowane na różnych frontach wojny hybrydowej. Pilnie potrzebujemy wzmocnienia ich obrony.
Działające w różnych częściach Europy organizacje społeczeństwa obywatelskiego, niezależne media oraz instytucje kultury mogą służyć jako skuteczne antyciała w tym wzmacnianiu odporności. Konieczność ich wsparcia dostrzegły też instytucje unijne. Odpowiednie odniesienie znajdziemy, na przykład, w wytycznych programowych opublikowanych po utworzeniu obecnej Komisji Europejskiej. Czas na kolejny ważny krok w postaci zasilenia układu wzajemnie powiązanych podmiotów dopływem niezbędnych do ich prawidłowego funkcjonowania i rozwoju substancji odżywczych – właściwie zaprojektowanych środków finansowych.
Jak mają wyglądać przyszłe pieniądze na obronę europejskiego projektu?
W połowie lipca 2025 Komisja Europejska ogłosiła projekt unijnego budżetu na lata 2028–2034. Około 8,6 mld euro – 3% całej kwoty – ma trafić do nowego programu o nazwie AgoraEU. Połączy on dotychczasowe programy „Kreatywna Europa” i „Obywatele, Równość, Prawa i Wartości” (Citizens, Equality, Rights and Values, CERV), zwiększając też wsparcie dla mediów. Każdemu z tych tematów odpowiada odrębny obszar wsparcia. Na działania będące kontynuacją programu CERV przewidziano 3,596 mld euro, a więc ponad dwa razy więcej, niż wynosi obecny budżet tego programu.
Dla powodzenia dalszej integracji europejskiej i ochrony leżących u jej podstaw wartości bardzo ważne jest utrzymanie tej propozycji oraz zadbanie o właściwe zasady przyznawania tych środków. Proponując powiększoną kwotę programu wspierającego aktywność sektorów społeczeństwa obywatelskiego i kultury, Komisja wyraziła uznanie dla ich roli. Dostrzegła przy okazji, że potrzebują pomocy w obliczu spotykających je na całym kontynencie problemów politycznych i finansowych (zob. m.in. Kondycja organizacji praw człowieka w Polsce, Fundamental Rights Report 2024 i 2024 Report on SLAPPs in Europe). Gdyby to była ostateczna wersja unijnych ram finansowych, dzięki zakładanej skali i proponowanemu sposobowi przyznawania wsparcia pomogłaby rozwiązać wiele problemów, jakimi zajmują się organizacje społeczne, borykając się dziś z cięciami w finansowaniu z krajowych i międzynarodowych środków publicznych.
Nie czas jeszcze na świętowanie przez społeczeństwo obywatelskie
Zanim jednak otworzymy szampany, warto zwrócić uwagę, że to dopiero początek długich negocjacji dotyczących unijnego budżetu. Komisja zagrała swoim projektem raczej va banque, ze świadomością, że spotka się z oporami państw członkowskich, niechętnych zwiększaniu wydatków własnych czy wprowadzaniu do unijnego budżetu nowych źródeł dochodów, w tym opodatkowania konsumentów lub dużych przedsiębiorstw. Ponadto, w Unii Europejskiej jest znacznie więcej grup interesu, zdolnych prowadzić działania lobbingowe na swoją rzecz i organizujących przy tym widoczne medialnie akcje protestu. Dodatkowo, dyskusje te odbywają się w atmosferze narastającego zagrożenia i w kontekście podejmowanych przez rządy kolejnych państw członkowskich decyzji o zwiększeniu wydatków na zbrojenia. To wszystko będzie wpływać na dalsze negocjacje. A budżet unijny nie jest workiem bez dna i przy niechęci do jego zasilania z nowych źródeł – te już dostępne trzeba będzie dzielić z jeszcze większą uwagą.
Byłoby bardzo niedobrze, gdyby ofiarą niezbędnych oszczędności i nacisków ze strony różnych grup interesu padło zaproponowane wsparcie dla instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Odbiłoby się to negatywnie nie tylko na nich samych, lecz również na odporności systemu europejskiego i naszych demokracji na ataki zewnętrzne i zagrożenia wewnętrzne. Byłoby to też sprzeczne z założeniami obrony powszechnej (ang. whole society defence), gdzie siła odporności społecznej opiera się na sieci powiązanych ze sobą, zaangażowanych w prowadzenie działań i stabilnych podmiotów. Dlatego też organizacje społeczeństwa obywatelskiego, niezależne media i instytucje kultury z całej Europy powinny zewrzeć szeregi i poszukać sojuszników w walce o zachowanie propozycji Komisji przynajmniej w zbliżonym do zaproponowanego kształcie i wartości. Po jakie argumenty można przy tym sięgnąć?
Zjednoczona Europa nie może istnieć bez silnych organizacji
Przede wszystkim należy podkreślać to, co dla osób zaangażowanych w działania organizacji obywatelskich jest oczywiste, ale ciągle z trudnościami przebija się do opinii publicznej: organizacje społeczne uczestniczą w rozwiązywaniu najważniejszych problemów, z jakimi boryka się Unia Europejska i jej mieszkańcy. Docierają do milionów Europejek i Europejczyków, odpowiadając na ich codzienne potrzeby, oferując podstawowe usługi czy dostęp do różnych form spędzania wolnego czasu. Dbają, by administracja publiczna stawiała oczekiwania członków poszczególnych społeczności na szczycie priorytetów w swojej pracy. Przy okazji organizacje społeczne kształtują zrozumienie dla projektu europejskiego i leżących u jego podstaw zasad, działając na rzecz promocji i ochrony praw podstawowych, demokracji, zrównoważonego rozwoju i włączenia społecznego. W ten sposób ich praca przyczynia się też do lepszego zakorzenienia systemu demokratycznego.
Organizacje zajmują się też przeciwdziałaniem korupcji, pomagając w efektywnym i rzetelnym wydatkowaniu środków z unijnego budżetu. Wobec braku lub małej efektywności państwowych podmiotów odpowiedzialnych za przeciwdziałanie dezinformacji, organizacje pomagają w skuteczniej identyfikacji fałszywych treści i innych form manipulacji w sieci. Jednak najlepiej swojej roli organizacje dowiodły w trakcie różnych kryzysów ostatnich lat, kiedy jako pierwsze stawały na pierwszej linii walki z ich skutkami i ruszały na pomoc najbardziej narażonym członkom naszych społeczeństw.
Wszystkie te działania nie byłyby możliwe bez środków unijnych. Od 2021 roku już około 5500 organizacji społecznych otrzymało wsparcie z programu CERV. Podjęte przez nie działania do końca 2024 roku objęły przynajmniej 60 milionów osób. Jednak wielu cennych inicjatyw nie udało się zrealizować z powodu braku środków. Wiele mniejszych organizacji nawet nie próbowało aplikować z powodu przytłoczenia obciążeniami administracyjnymi.
Jak więc Komisja chce zwiększać dostępność wsparcia dla organizacji w Europie?
Chcąc skutecznie działać, organizacje społeczeństwa obywatelskiego potrzebują wsparcia nie tylko w odpowiedniej wysokości, ale też przyznawanego w oparciu o odpowiednie zasady. Trzeba przyznać, że Komisja Europejska, przynajmniej częściowo wydaje się dostrzegać ten aspekt. Rozwiązania przewidziane przez nią w projekcie regulacji ustanawiającej program AgoraEU pomogą uelastycznić system wsparcia, znieść związane z nim obciążenia administracyjne oraz zwiększyć dostępność środków dla mniejszych podmiotów, w tym działających lokalnie.
W projekcie potwierdzono chęć kontynuacji, a nawet możliwość rozszerzenia stosowania dystrybucji dotacji przez podmioty pośredniczące (tzw. dotacji kaskadowych czy re-grantingu). Komisja wyraziła też chęć uproszczenia procedur przez rozliczanie wydatków w oparciu o kwoty zryczałtowane i wypracowane rezultaty (a nie poniesione koszty, mające pokrycie w szczegółowej dokumentacji finansowej), stosowanie dotacji wieloletnich i działań skierowanych na inicjatywy oddolne. Wspomina też o stosowaniu rewaloryzacji kwot zryczałtowanych o zmiany inflacyjne. Są to wszystko cenne rozwiązania, o które organizacje społeczeństwa obywatelskiego zabiegały od lat, sugerując, że pomogą w rozszerzeniu dostępu do środków unijnych.
Kilku ważnych kwestii ciągle brakuje
Są jednak rozwiązania, o które trzeba ciągle walczyć w dalszych negocjacjach. Dotyczy to, między innymi, dotacji instytucjonalnych (operacyjnych), które nie są wyraźnie zagwarantowane we wszystkich nowych programach. Brakuje też jednoznacznej wzmianki o poziomach współfinansowania (dotychczas było to aż 10–30% dotacji), w tym przy systemie re-grantingu. W wypadku takich dotacji kaskadowych podmiot stający się operatorem grantów dla innych organizacji często musi pozyskać duże środki własne. Sam z administrowanych kwot korzysta w małym stopniu, bo znaczną ich większość przekazuje zazwyczaj innym. Trudno znaleźć finansowanie na taki wkład własny – donorzy zazwyczaj wolą samodzielnie wspierać poszczególne działania, by móc potem zaliczyć ich efekt jedynie do własnych rezultatów.
W praktyce wyzwaniem może się też okazać przewidziana przez Komisję Europejską elastyczność w przenoszeniu środków między różnymi częściami poszczególnych programów. Rozwiązanie takie może być przydatne w reagowaniu na sytuacje kryzysowe czy niespodziewane wydarzenia. Ale może też odbić się negatywnie na działaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego, gdy na skutek zmiany politycznej w Brukseli pojawi się chęć przeniesienia znacznej części środków na inne podmioty. Dlatego też, warto w regulacjach określających poszczególne programy i zasady ich realizacji ustalić minimalny poziom środków dla organizacji.
Ważnym obszarem działalności wielu organizacji jest dbanie o jakość stanowionego prawa, w tym unijnego. Organizacje wykorzystują przy tym posiadane doświadczenie i wiedzę, dbając, by opracowane przez decydentów regulacje lepiej odpowiadały na potrzeby poszczególnych społeczności. Niestety, w ogłoszonym przez Komisję projekcie wśród wspieranych działań nie znalazło się wyraźnie wymienione prowadzenie rzecznictwa i zorganizowany udział organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kształtowaniu polityk publicznych.
AgoraEU to nie wszystko – pamiętajmy też o polityce spójności!
Program przeznaczony na finansowanie działań związanych z promocją kultury, podtrzymaniem wartości demokratycznych i praw człowieka oraz na wsparcie niezależnych mediów to nie wszystkie środki przewidziane dla organizacji obywatelskich, dostępne w unijnym budżecie. W rzeczywistości znacznie większa część planowanego budżetu niż na program AgoraEU ma być przeznaczona na politykę spójności. Na tę ostatnią przewidziano aż jedną trzecią proponowanej kwoty ogólnej wieloletnich ram finansowych. W oparciu o te środki wiele polskich organizacji realizuje działania sprzyjające rozwojowi cywilizacyjnemu kraju i wyrównywaniu standardów życia nad Wisłą do tych znanych z państw Europy Zachodniej. Ale te fundusze są ważne z jeszcze innego względu: dzięki zasadom ich wydatkowania możliwe było również w Polsce wdrożenie unijnych wartości zapisanych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz przeciwdziałanie ich naruszeniom. Dzieje się tak dzięki umiejętnemu wykorzystaniu przez polskie organizacje narzędzi zawartych w polityce spójności. Nie ma tu miejsca na ich dokładne omówienie (więcej o tym m.in. na stronie OFOP), ale warto je wymienić.
Chodzi o takie mechanizmy, jak tzw. zasada partnerstwa, zapisana w art. 8 obowiązującego Rozporządzenia w sprawie przepisów wspólnych (Common Provisions Regulation, CPR) i w art. 6 projektu nowej regulacji dotyczącej przyszłych ram finansowych 2028–2034. Przewiduje ona udział aktorów społeczeństwa obywatelskiego we wszystkich etapach planowania i wdrażania programów unijnych. To na tej podstawie są tworzone tzw. komitety monitorujące wydatkowanie tych środków, działające przy poszczególnych krajowych i regionalnych programach finansowanych ze środków unijnych. I o ile tworzenie tych ciał następuje niejako z automatu, to już udział w nich osób z niezależnych organizacji społecznych nie jest oczywistością i wymagał wielu zabiegów ze strony polskich organizacji. Kolejnym rozwiązaniem są zasady horyzontalne, obejmujące podstawowe unijne wartości, jak przeciwdziałanie dyskryminacji, równość płci, dostępność (wynikająca z Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami) oraz zrównoważony rozwój i zasada niewyrządzania znaczącej szkody (do no significant harm, DNSH), powiązana z celami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Development Goals, SDG). Dzięki ich zastosowaniu możliwe było w drugiej kadencji rządów Prawa i Sprawiedliwości zablokowanie tzw. stref wolnych od LGBT czy realizacji wielu inwestycji zagrażających zanieczyszczeniem środowiska naturalnego (głównie przez odwołanie do zasady DNSH).
Przydatne są też tzw. warunki sprzyjające (enabling conditions). Obejmują one zgodność działań finansowanych przez Unię Europejską z Kartą Praw Podstawowych UE oraz funkcjonowanie w danym kraju rządów prawa. Obie zasady mają być w nowej perspektywie finansowej wzmocnione, a zapewnienie ich działania będzie warunkiem koniecznym korzystania ze środków unijnych. W przypadku stwierdzenia naruszeń przez dane państwo członkowskie mają być nawet zawieszane wypłaty środków na jego rzecz – przynajmniej takie są założenia.
Można się spodziewać silnego oporu wobec tych mechanizmów ze strony rządów niektórych krajów członkowskich, które wolałyby utrzymać większą swobodę wydatkowania pieniędzy unijnych. Ponadto, w dotychczas przedstawionych projektach regulacji czasem brakuje konkretów czy procedur, które pomogłyby w bardziej efektywnym wykorzystaniu tych narzędzi. O uzupełnienie tych luk oraz zachowanie już zaplanowanych mechanizmów warto zadbać w trakcie dalszych prac nad unijnym budżetem i nad towarzyszącymi jego wdrożeniu regulacjami.
Co dalej z unijnym budżetem?
Proces legislacyjny w Unii Europejskiej opiera się na negocjacjach między głównymi instytucjami. Jako pierwsza swoją propozycję dotyczącą wieloletnich ram finansowych zaproponowała Komisja Europejska, przyjmując rozbudowane stanowisko wyjściowe do dalszych dyskusji. Dotyczy to też wysokości budżetu zaproponowanego dla programu AgoraEU. Teraz można jej projekt wesprzeć w ramach trwających konsultacji (więcej na stronie Komisji). Jednocześnie prowadzone są dyskusje w Parlamencie Europejskim oraz w ramach Rady Europejskiej. W pracach tej ostatniej ważną rolę odgrywają prezydencje sprawowane przez kolejne państwa członkowskie. Główne decyzje mają zapadać na posiedzeniach Rady Europejskiej pod przewodnictwem prezydencji irlandzkiej, kiedy ma być ustalona kompromisowa wersja budżetu. Nad nią głosować będą liderzy państw członkowskich w pierwszej połowie 2027 roku, podczas prezydencji litewskiej. Jednak decyzja w tej sprawie musi być jednogłośna, co może doprowadzić do przedłużenia całego procesu na kolejne prezydencje. Gdybyśmy weszli w ten sposób w okres objęty nowym programowaniem bez przyjętych dokumentów określających jego zasady, stałoby się tak nie pierwszy raz w historii. Widoczne już rozbieżności między państwami członkowskimi wskazują, że taki scenariusz jest całkiem realny.
Przed nami więc co najmniej dwa lata intensywnych negocjacji dotyczących ram, które określą funkcjonowanie Unii Europejskiej na kolejne lata. Instytucje społeczeństwa obywatelskiego, w tym organizacje społeczne i media, nie powinny w tym czasie czekać z założonymi rękoma. Warto się organizować, zbierać argumenty i przygotowywać wspólne stanowiska, wzywające do zachowania lub nawet wzmocnienia odpowiedniego wsparcia dla nich w przyszłym unijnym budżecie. Jednocześnie podmioty te powinny też aktywnie pracować z decydentami szczebla krajowego oraz europejskiego i przekonywać ich do przyjęcia lub utrzymania stanowisk sprzyjających interesom społeczeństwa obywatelskiego, a za jego pośrednictwem również lepszej przyszłości całej Unii i jej mieszkańców.
Filip Pazderski – kierownik programu Społeczeństwo Obywatelskie Fundacji im. Stefana Batorego.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.
