Teodor Toeplitz, mój ulubiony polski teoretyk i praktyk samorządności, w wydanej w 1926 r. broszurce Zagadnienia polityki komunalnej powiada, że „walka ze złym skutkiem bytowania” to pierwszoplanowe zadanie samorządu. Współcześnie to zadanie traktujemy dużo szerzej. Samorząd jest „małym państwem dobrobytu”, gdzie poprzez zapewnienie mieszkańcom szerokiej palety usług społecznych, wpływa się na poprawę jakości i warunków ich życia. Nowoczesna polityka społeczna w samorządzie to nie tylko pomoc dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej czy osobistej, ale także dobra edukacja, polityka mieszkaniowa czy ochrona zdrowia, z której mogą korzystać wszyscy mieszkańcy.
Pod koniec listopada w Sejmie pojawił się prezydencki projekt ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centra usług społecznych. Głównym punktem projektu jest wprowadzenie do gminnego krajobrazu nowej instytucji określonej mianem centrum usług społecznych. Co to takiego? Czym różni się od istniejących dziś ośrodków pomocy społecznej? Używając modnego dziś pojęcia, centrum ma być hubem usług społecznych, gdzie w jednym miejscu skupiona jest odpowiedzialność nie tylko za klasyczną pomoc społeczną, ale też inne lokalne polityki społeczne, takie jako ochrona zdrowia, edukacja, kultura czy przeciwdziałanie bezrobociu. Centra mają zastąpić ośrodki pomocy społecznej, wyrażając w ten sposób zwrot od wąsko rozumianej polityki społecznej nakierowanej wyłącznie na potrzeby osób najuboższych, do nowoczesnej polityki społecznej, z której korzystać może każdy mieszkaniec. Trudno nie przyznać twórcom projektu racji, kiedy sugerują, że społeczny wizerunek i miejsce ośrodków pomocy społecznej w systemie instytucji samorządowych powoduje, że osoby korzystające z jego usług podlegają pewnej stygmatyzacji jako „klienci pomocy społecznej”. Przekształcenie ośrodków w centra ma to oblicze zmienić i sprawić, że usługi społeczne staną się dobrem powszechnie dostępnym, pozbawionym odium wsparcia dla „osób z problemami”.
Na poziomie intencji i deklaracji brzmi to wszystko obiecująco i w duchu współczesnego rozumienia polityki społecznej. Zwiastuje wręcz zmianę paradygmatu – od liberalnego rozumienia polityki społecznej jako wsparcia dla osób niesamodzielnych czy niezaradnych w kierunku podejścia socjaldemokratycznego na wzór skandynawski, czyli państwa dobrobytu dla wszystkich.
Nowoczesne założenia realizuje się jednak przy użyciu starych, niekoniecznie dobrych metod. Zamiast hubu ma w istocie powstać kombinat usług społecznych o centralnie wymyślonej formule. Szczęśliwie utworzenie centrum nie będzie obowiązkowe, ale gmina, która się na to zdecyduje, będzie musiała wpasować się w formułę organizacyjną narzuconą przez ustawodawcę. Projekt wprowadza też zuniformizowany model świadczenia usług w oparciu o tzw. indywidualne plany usług społecznych, bazujące na rozpoznaniu potrzeb indywidualnych przeprowadzonym w ustawowo określonej formie. Jak podkreśliła w swoich uwagach do projektu Federacja Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej, projekt narzuca w ten sposób stosowanie jednej z wielu dostępnych metod prowadzenia pracy socjalnej (metoda tzw. case management).
Nie zarzucam twórcom projektu złych intencji, a jedynie brak uwzględnienia podstawowego, konstytucyjnego faktu, że Polska jest państwem zdecentralizowanym, a usługi społeczne to wręcz rdzeń zadań samorządu. Ingerencja władzy centralnej powinna być w tej sferze ograniczona do ustalenia minimalnych standardów dostępności i jakości usług. Zamiast decydować o tym, jak organizować i świadczyć usługi, rolą władzy centralnej jest określić, co przysługuje każdemu obywatelowi w kraju jako pewne minimum, bez względu na miejsce zamieszkania. Sposób realizacji tego minimum, a także jego ewentualne poszerzanie – to właśnie domena samorządu i jego samodzielnych, dostosowanych do lokalnych uwarunkowań, rozwiązań. Z Warszawy można pewne pomysły lokalne wspierać i promować, ale nie poprzez narzucanie rozwiązań ustawowych w myśl zasady, że władza centralna wie lepiej. Innymi słowy, nie jest rolą władzy centralnej wymyślać centra usług społecznych i określać sposób ich funkcjonowania, ale usunąć ewentualne bariery prawne dla samodzielnego organizowania „lokalnych państw dobrobytu” przez samorządy, zgodnie z lokalną polityką społeczną i potrzebami, a także z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku i doświadczeń. Jeżeli samorząd chce powołać placówkę pod nazwą centrum usług społecznych – powinien to móc uczynić samodzielnie, bez narzuconej odgórnie formuły działania i organizacji.
Projekt wpisuje się niestety w zjawisko, które w ostatnich miesiącach nabrało przyspieszenia, a stanowi w istocie nową formułę recentralizacji czy zaciskania gorsetu centralnych regulacji dotyczących samorządu. Do niedawna o recentralizacji można było mówić głównie w kontekście zabierania samorządom konkretnych kompetencji (jak wprowadzenie kontroli kuratorów oświaty nad siecią szkół samorządowych) czy zasobów (pozbawienie samorządów województw kontroli nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska). W ostatnim okresie recentralizacja nabiera bardziej finezyjnego charakteru. Zamiast okrawać kompetencje samorządów, władza centralna stara się wchodzić w ich rolę albo narzucać im określony sposób wykonywania swoich funkcji. Dobrym przykładem tej nowej formuły recentralizacji jest październikowa ustawa o Funduszu Dróg Samorządowych czy cała koncepcja programu Mieszkanie Plus. Zamiast poszerzać możliwości działania samorządów (zwłaszcza zwiększać ich dochody własne), władza centralna usilnie stara się wchodzić w rolę mądrego i sprawiedliwego księcia, który rozdziela dary i wskazuje drogę samorządom. Wojewoda decyduje więc (swoją drogą, zupełnie arbitralnie), które drogi lokalne zasługują na remont, a inne instytucje sektora rządowego decydują o tym, gdzie będzie się budowało mieszkania. Na tej samej zasadzie, władza centralna uznaje swoje prawo do decydowania o tym, jak powinien być zbudowany lokalny system usług publicznych. Najświeższym kuriozum, które odzwierciedla ten sposób myślenia, jest ustawa o kołach gospodyń wiejskich, gdzie administracja rządowa (w postaci Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) wchodzi w rolę instytucji kontrolującej funkcjonowanie tychże kół.
To nie tylko zaprzeczenie zasadzie decentralizacji i pomocniczości, ale także historia o tym, jak władza centralna – choć coraz mniej zdolna do skutecznego wywiązywania się z własnych, podstawowych zadań – bez oporów wkracza na pola, gdzie samorząd należy wspierać i stymulować, ale nie wyręczać. To nienasycenie władzy centralnej musi się skończyć źle – w najlepszym razie kolejnymi niezrealizowanymi projektami, w najgorszym – biurokratyczną implozją pod ciężarem ciągle poszerzanych kompetencji i zadań.
