W roku swojego trzydziestolecia Komisja Wspólna przechodzi największy kryzys w swojej historii. Przez lata była ona postrzegana w Europie jako jeden z najbardziej zaawansowanych i progresywnych mechanizmów włączania samorządów w proces legislacyjny. KWRiST stawiano w jednym rzędzie z hiszpańską Narodową Komisją Administracji Lokalnej (CNAL). Na polski wzorzec chętnie spoglądają inne państwa byłego bloku wschodniego, myśląc o wzmacnianiu podmiotowej roli samorządów. W 2022 r. Rumunia utworzyła międzyministerialny komitet do spraw decentralizacji o mieszanym składzie, z reprezentantami kluczowych ministerstw oraz organizacji samorządowych. Komitet konsultuje szeroki zakres spraw związanych z polityką państwa względem samorządów.
Marginalizowanie Komisji
KWRiST nigdy nie był ciałem decyzyjnym, a jej opinie na temat projektów legislacyjnych nie miały charakteru wiążącego. Realna siła Komisji jest więc pochodną woli rządu, by wsłuchiwać się w głos samorządów. Jeżeli od 2015 r. rządzący coraz śmielej powtarzają, że samorząd jest właściwie przedłużeniem rządu i realizatorem woli centrum, trudno się dziwić głosom o marginalizacji Komisji. Niedawno kolejny dowód na to przyniósł Indeks Samorządności Fundacji Batorego. Okazało się, że coraz powszechniejszą praktyką jest pomijanie Komisji w rządowym procesie legislacyjnym projektów dotyczących samorządów. W 2021 r., w porównaniu z rokiem 2014, odsetek uchwalonych ustaw rządowych dotyczących samorządu, a mimo to nieskierowanych do KWRiST, wzrósł ponad czterokrotnie.
Na przestrzeni ostatnich lat nie zabrakło także ważnych ustaw dotyczących samorządów, które uchwalano jako przedłożenia poselskie, a więc niepodlegające konsultacjom w ramach KWRiST. Tak przyjęto m.in. ustawę o obowiązkowej dekomunizacji nazw ulic i obiektów użyteczności publicznej, niektóre zmiany podatkowe wpływające na kondycję samorządów czy przepisy zwiększające kontrolę kuratorów oświaty nad siecią szkół samorządowych.
Kryzysu KWRiST nie należy jednak biernie przeczekiwać w nadziei na zmianę klimatu wobec samorządów. Trzy dekady jej funkcjonowania to dobry moment na refleksję na temat dalej idących zmian w jej funkcjonowaniu i zaproponowanie swoistej wersji 2.0 Komisji. Dotychczasowe doświadczenia i problemy, a także inspiracje międzynarodowe, mogą być dobrym punktem wyjścia do dyskusji.
Kryzys jako szansa na potrzebną reformę
Zacznijmy od kwestii, na której skupiła się ostatnia nowelizacja ustawy o KWRiST, tj. od składu Komisji. Ewidentna próba manipulowania tym składem zaprezentowana przez rządzącą większość może skłaniać do poszukiwania zupełnie odmienionej formuły kształtowania Komisji, opartej na bardziej obiektywnych kryteriach. Przykładowo, mógłby to być wybór członków Komisji w bezpośrednim głosowaniu samorządów, np. w kuriach grupujących różne typy samorządów. Inny model to stworzenie korporacji wszystkich samorządów, czyli obowiązkowego stowarzyszenia wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, która byłaby uprawniona do wysuwania członków KWRiST. Byłoby to nawiązanie do nordyckich wzorców (Dania, Szwecja, Norwegia, Finlandia), gdzie funkcjonują takie zrzeszenia.
Oba te kierunki zmian byłyby jednak ciosem i swoistym wotum nieufności wobec organizacji, które przez lata wypracowały dorobek, pozycję i zdolności do reprezentowania interesów różnych grup samorządów. Tego nie należy przekreślać, nawet jeśli taki tryb kształtowania składu Komisji jest podatny na manipulację. Zasadne jest natomiast zapewnienie, że organizacje obecne w Komisji są rzeczywiście reprezentatywne.
Nowelizacja zagmatwała jeszcze bardziej kryteria reprezentatywności, aby zrobić miejsce nowym członkom Komisji. Ta sprawa wymaga uporządkowania i uproszczenia. O ile w przypadku organizacji powiatowych i wojewódzkich sprawa jest jasna, to problemem jest reprezentacja gmin. W tym przypadku należy rozważyć jako rozwiązanie „regułę 10”, która dawałaby członkostwo w Komisji organizacji, która spełnia co najmniej jedno z dwóch kryteriów: a) jej członkowie skupiają co najmniej 10 proc. ludności wszystkich gmin; b) należy do niej co najmniej 10 proc. gmin. Drugim kryterium obligatoryjnym byłby udział gmin z co najmniej 10 województw. Oczywistym wymogiem formalnym jest działanie w formie zarejestrowanego stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, a nie porozumienia czy nieformalnej koalicji. Dla organizacji, które nie spełniają kryteriów reprezentatywności, warto wprowadzić formułę obserwatorów, którzy mogliby uczestniczyć w posiedzeniach Komisji, przedkładać opinie czy wnioski.
Jeszcze ważniejszym aspektem dyskusji nad przyszłością Komisji są jej zadania i kompetencje. Choć dzisiejsza ustawa zakreśla je dość szeroko, w praktyce rola Komisji ogranicza się do konsultowania projektów legislacyjnych. Nawet w tym wąskim obszarze do podjęcia są jednak co najmniej dwie kwestie. Po pierwsze, stronie samorządowej należy przyznać prawo do wiążącego żądania poddania projektów aktów legislacyjnych (oraz dokumentów programowych, planów, programów i strategii rządowych) pod zaopiniowanie przez Komisję. Dziś rząd nadużywa swojego prawa do decydowania o sprawach, które trafiają pod obrady KWRiST. Po drugie, należy zamknąć drogę do pomijania głosu samorządu poprzez projekty poselskie. Również one powinny wymagać zaopiniowania przez KWRiST na każde żądanie strony samorządowej.
W sferze tworzenia prawa warto zastanowić się nad jeszcze ambitniejszymi rozwiązaniami. Może to być zwłaszcza wyposażenie KWRiST w szczególną formę inicjatywy legislacyjnej. Wprawdzie bez zmiany Konstytucji nie da się samorządów wyposażyć w prawo do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by ustawowo zobowiązać rząd do rozpatrywania w określonym terminie i trybie projektów wniesionych przez stronę samorządową KWRiST. Może to być rozwiązanie wzorowane na promowanej w ostatnim czasie w Wielkiej Brytanii przez Partię Pracy inicjatywie „specjalnych ustaw lokalnych”. Zakłada ona prawo wnoszenia przez samorządy projektów ustaw dotyczących zwiększenia kompetencji samorządów.
Warto jednak wyjść poza obszar legislacji i uczynić z Komisji silny ośrodek analityczny wspierający tworzenie dobrej polityki państwa względem samorządów. Na początek Komisja powinna wchłonąć podległy MSWiA Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, który nigdy nie spełnił oczekiwań zapewnienia solidnego wsparcia analitycznego, również dlatego, że jest to klasyczna agenda rządowa o słabych związkach z samorządami. Jednocześnie należy zobowiązać KWRiST do opracowywania co roku kilku kluczowych dokumentów dotyczących stanu samorządu, m.in. raportu o sytuacji finansowej, o problemach nadzoru wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych nad samorządami, o problemach orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach samorządowych, czy np. o partycypacji obywatelskiej w samorządzie (budżetach obywatelskich, konsultacjach społecznych, obywatelskich inicjatywach legislacyjnych). Z czasem pod auspicjami Komisji może powstać również ośrodek szkoleń dla samorządów oraz laboratorium innowacji w polityce publicznej wobec samorządów. Mógłby on zwłaszcza realizować projekty pilotażowe testujące rozmaite inicjatywy na grupach wybranych samorządów i w porozumieniu z nimi.
Wreszcie, Komisja może być rozwiązaniem dolegliwego w ostatnich latach problemu politycznych manipulacji przy rozdziale środków z centralnych programów dotacyjnych dla samorządów. O ile skala takich programów powinna być ograniczona do minimum na rzecz zwiększania dochodów własnych samorządów, to wszelkie zachowane programy centralne mogłyby być zarządzane właśnie przez Komisję. KWRiST może zwłaszcza kształtować reguły przyznawania środków i wyłaniać komisje do oceny wniosków.
Jak widać, pole do zmian jest rozległe. Jednocześnie, proponowane kierunki nie oznaczają rewolucji, czy zerwania z doświadczeniami trzech dekad funkcjonowania Komisji. Koncentrują się raczej na niezbędnych korektach, uzupełnionych o pomysły, które mają KWRiST nadać nowy impuls.
dr hab. Dawid Sześciło – adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert Fundacji im. Stefana Batorego do spraw samorządowych. Jako ekspert organizacji międzynarodowych do spraw reform administracji publicznej od 2014 roku pracuje m.in. w Armenii, Albanii, Czarnogórze, Kosowie, Macedonii, Serbii, Turcji, Bośni i Hercegowinie, a także na Ukrainie.
