• Adam Gendźwiłł
12.03.2021

Jak zagwarantować przejrzyste zarządzanie środkami unijnymi?

Senacki projekt ustawy o Agencji Spójności i Rozwoju to istotny głos w sprawie systemu programowania i zarządzania środkami z budżetu Unii Europejskiej. Pojawiła się konkretna propozycja legislacyjna – i to w ważnym momencie, w przededniu nowej perspektywy budżetowej, w okresie negocjacji Umowy Partnerstwa, konsultacji największych programów operacyjnych i przed uruchomieniem bezprecedensowych funduszy na wsparcie gospodarek UE po pandemii.

Można odnieść wrażenie, że ten projekt to jednak przede wszystkim symboliczny głos nieufności wobec rządu. Nieufności, że podział środków na rozwój może być przeprowadzony sprawiedliwie, w sposób możliwie jak najbardziej bezstronny. Do tej nieufności w zupełnie zrozumiały sposób skłaniają ostatnie decyzje rządu w sprawie podziału środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg oraz Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Brak proceduralnej przejrzystości i skala skrzywienia partyjnego w kolejnych „konkursach” przybrała rozmiar tak znaczący, że trudny do rzeczowego uzasadnienia i zamaskowania. Dokumentują to ostatnie raporty ekspertów Fundacji Batorego (może je przeczytać tutaj i tutaj). Obawa, że podobnie może stać się z jeszcze większym strumieniem środków UE, wydaje się oczywista.


Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie. Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów >>> WPŁACAM


Do projektu powołania nowej agencji wykonawczej można zgłosić kilka zastrzeżeń. Projekt ustawy zakłada powołanie niezależnej instytucji, która przejęłaby część dotychczasowych uprawnień rządu (a dokładniej ministerstwa rozwoju) w zarządzaniu krajowymi programami operacyjnymi. Zgodnie z projektem, agencja byłaby kontrolowana przez przedstawicieli różnych władz, tworzących Radę Agencji – 9 przedstawicieli rządu, 9 przedstawicieli strony samorządowej i po jednym przedstawicielu delegowanym przez marszałków Sejmu, Senatu, Prezydenta RP i Prezesa NIK. Prezesa Agencji powoływałaby rada w trybie konkursowym większością 2/3 głosów, co w praktyce oznacza, że do wyboru zarządzającego potrzebny byłby szeroki kompromis w radzie. Bez niego instytucja mogłaby być sparaliżowana.

Projekt powołuje się na konstytucyjną zasadę współdziałania władz – ale wydaje się, że tę zasadę można realizować również w obecnych ramach instytucjonalnych. Tak się nie dzieje, rozczarowująco działa na przykład Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, władze samorządowe mają znikomy wpływ na legislację, programy rządowe coraz częściej powstają bez szerokich konsultacji z władzami niższych szczebli. Zamiast rozwiązań systemowych, przejrzystych zasad i budowania trwałych instytucji współpracy międzyszczeblowej, mamy coraz więcej zarządzania przez „listy indykatywne”, wskazujące arbitralnie projekty inwestycyjne zasługujące na finansowanie. W sytuacji braku poszanowania wartości jakimi są przejrzystość czy partnerstwo rządu i samorządu, tworzenie zupełnie nowych instytucji, niejako „zmuszających” do negocjacji, może skończyć się długotrwałym patem decyzyjnym.

Gruntowna przebudowa systemu zarządzania środkami unijnymi z nowej perspektywy budżetowej na samym początku nowego okresu budżetowego to pomysł ryzykowny i bez szczegółowych analiz, opartych o dokładny opis organizacji nowej agencji, trudno jest ocenić jego wykonalność. Trudno przewidzieć, jakie konsekwencje kadrowe miałoby powołanie Agencji. Pamiętajmy, że poza politycznym kierownictwem resortów istnieje w Polsce sprofesjonalizowana administracja rządowa i samorządowa, zajmująca się funduszami unijnymi. Budowa nowych instytucji generuje koszty i grozi zerwaniem ciągłości kadrowej, a to może przełożyć się na problemy ze sprawnym uruchomieniem środków z krajowych programów operacyjnych zarządzanych przez agencję. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że ważnym beneficjentem tych środków były samorządy dużych miast, a to one są jednocześnie najbardziej dotknięte fiskalnymi konsekwencjami pandemii.

Nie ma przekonującego uzasadnienia włączenia przedstawicieli Sejmu i Senatu, organów władzy ustawodawczej, w skład rady, która miałaby kontrolować agencję wykonawczą. Także włączenie przedstawiciela Najwyższej Izby Kontroli w skład rady agencji wydaje się wątpliwym pomysłem. Niepotrzebnie wikła bowiem najważniejszą instytucję kontrolną w potencjalne spory, w których rozwiązywaniu NIK nie powinna brać udziału, próbując uszanować mandat niezależnego kontrolera decyzji podejmowanych przez organy władzy państwowej.

Niezależnie od zgłaszanych powyżej obaw, trzeba dodać, że projekt ustawy o Agencji Spójności i Rozwoju to dobry pretekst do wywołania debaty o tym, jaki będzie obowiązywał model dystrybucji środków UE z krajowych programów operacyjnych i z Krajowego Planu Odbudowy. Grozi temu modelowi brak przejrzystości i próby wykorzystania go jako instrumentu politycznego nacisku na polskie samorządy. Te obawy trzeba wypowiedzieć głośno, również w trakcie trwających negocjacji ostatecznego kształtu Umowy Partnerstwa i programów operacyjnych. Im bardziej samorządy będą zależne od arbitralnych i nieprzejrzystych decyzji podejmowanych przez administrację rządową, tym bardziej będzie postępować ofensywa centralizmu, a środki unijne mogą stać się jej instrumentem. Pod egidą krajowych programów operacyjnych rząd nie powinien mieć możliwości tworzenia czegoś analogicznego do RFIL czy RFRD. Polska potrzebuje inwestycji lokalnych, ale nie jesteśmy skazani na to, aby były one ubocznym efektem procesu osłabiania samorządności terytorialnej i budowania zależności klientelistycznych.

W tej sytuacji – niezależnie od losów senackiego projektu ustawy – trzeba zabiegać przede wszystkim o zabezpieczenie bezpośrednio w programach operacyjnych zasad kluczowych dla zachowania bezstronności procedur zarządzania, jawności, współudziału samorządów i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w ustalaniu kryteriów konkursowych, monitorowania nieprawidłowości, ochrony sygnalistów. W tym momencie unijnego cyklu budżetowego to może się okazać zabieg skuteczniejszy niż powołanie nowej agencji.



Podobał Ci się ten tekst? Przekaż darowiznę i pomóż nam działać >>> WPŁACAM

Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.

Wspieraj
[class^="wpforms-"]
[class^="wpforms-"]