Istotne jest również by w pracy nad reformami, na przykład w zakresie polepszenia procesu legislacyjnego, wprowadzić mechanizmy gwarantujące udział obywateli i organizacji społecznych.
Przypomnijmy, że Unijny Instrument Odbudowy i Odporności jest historyczną interwencją UE, w ramach której do 2026 r. państwa członkowskie otrzymają 672,5 mld euro na pomoc w łagodzeniu gospodarczych i społecznych skutków pandemii. Polska ma otrzymać ponad 158,5 mld zł. Ponieważ proces akceptacji planu znacznie się wydłużył, a Polska nie może liczyć na przekazanie jej zaliczki, pieniądze mają być wypłacane z dołu, tzn. po spełnieniu opisanych w Krajowym Programie kamieni milowych. Wydawałoby się, że jest to duże zabezpieczenie przed niewłaściwym wykorzystaniem środków, ale w istocie powoduje to, że KE większą wagę przywiązuje do kamieni milowych niż samego wydatkowania. Zgodnie z regulacją wprowadzającą mechanizm funduszy, kontrola wydatkowania środków będzie prowadzona jedynie wyrywkowo. Dlatego tak istotne jest wprowadzenie już teraz mechanizmów przejrzystości wydatkowania wszystkich środków związanych z realizacją Programu, niezależnie od tego skąd na daną chwilę będą pochodzić.
Przejrzystość i partycypacja to fundament
Przy tak dużej kwocie pieniędzy przekazywanej państwom członkowskim w tak krótkim czasie, otwarte i przejrzyste wydawanie środków ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia skutecznego monitorowania tych funduszy przez wiele zainteresowanych środowisk. Przejrzystość pomoże zapewnić, że fundusze są wydawane we właściwy sposób i że interesy finansowe Unii są należycie chronione. Jest to o tyle istotne, że Komisja Europejska przyłożyła bardzo małą wagę do określenia ram przejrzystości wydatkowania środków. Tym większa jest odpowiedzialność państwo członkowskich, aby pieniądze nie tylko były wydawane w sposób efektywny, ale mechanizm ich wydatkowania mógł, w jak największym zakresie, podlegać kontroli mediów i organizacji społecznych.
Ponieważ duża część reform – związanych chociażby z polityką klimatyczną czy energetyczną – będzie miała istotne znaczenie dla całego społeczeństwa, a dotychczasowe działania polskiego rządu w tym zakresie pozostawiają wiele do życzenia, eksperci oraz organizacje społeczne muszą mieć przestrzeń do wyrażenia swoich opinii o ich kierunkach. Nie chodzi tu wyłącznie o osoby zasiadające w komitecie monitorującym wdrażanie programu, ale o realną możliwość partycypacji w tworzeniu konkretnych polityk.
Warto w tym kontekście odnotować, że jednym z kamieni milowych jest reforma procesu legislacyjnego. Projekty opracowywane przez posłów będą musiały zawierać również Ocenę Skutków Regulacji oraz ma zostać ograniczona możliwość bardzo szybkiego procedowania projektów ustaw. Swoją drogą, jeśli faktycznie dojdzie do takich zmian, będzie to spełnienie część postulatów od lat przedstawianych przez Obywatelskie Forum Legislacji. Niemniej, mechanizmy partycypacji powinny zostać wypracowane i wdrażane również na poziomie resortów odpowiadających za realizację konkretnych reform.
Nie wstydźmy się mówić o pieniądzach
Mechanizmy wdrażające przejrzystość wydatkowanych środków i włączające obywateli w kreowanie reform wymagają jedynie woli politycznej. Wiele innych krajów albo już wypracowało, albo wypracowuje właśnie metody zwiększenie przejrzystości wydatków z Funduszu lub włączenia obywateli w realizację Krajowych Programów.
Do grupy krajów, które pracują nad rozwiązaniami gwarantującymi przejrzystość wydatków należą m.in. Włochy, Rumunia, Litwa, Portugalia i Francja. Jednym z pomysłów jest wyraźne oznaczenie, które z zamówień publicznych są realizowane ze źródeł Funduszu. Ma to polegać na dodaniu do istniejących już danych opisujących proces zamówień publicznych, informacji, że są one finansowane w całości lub częściowe ze środków Funduszu lub stanowią element realizacji Programu. Co istotne, informacje muszą być przy tym publikowane w formacie otwartych danych, co m.in. oznacza, że są możliwe do pobrania, maszynowego odczytu i tworzenia samodzielnych zestawień. Dzięki temu dziennikarze i aktywiści będą mogli samodzielnie sprawdzać, czy np. w ramach zakupów ze środków Funduszu nie wygrywają te same firmy.
Dodatkowo włoska agencja antykorupcyjna pracuje nad bazą zbierającą dane dotyczące wszystkich wydatków z Funduszu – również tych, które są dystrybuowane poza systemem zamówień publicznych, np. w formie grantów, czy wydatków poniżej progu. W tym ostatnim przypadku szansą na przejrzystość środków na działania opisane w Programie jest, ustanowiony niedawno w Polsce, obowiązek publikowania rejestrów zawartych umów przez jednostki sektora publicznego. Co prawda wszystko wskazuje na to, że zamiast od lipca tego roku, rejestr zostanie opublikowany w styczniu 2023 r., a kwota od której publikuje się umowy zwiększyła się z 500 do 5000 złotych. Nie zmieniają się jednak przepisy wymagające od podmiotów publicznych podawania źródła finansowania umowy. Należy jednak zadbać o to by nie było to wyłącznie ogólne hasło „środki europejskie”, ale by jak najbardziej precyzyjnie określić program, z którego wydatek jest realizowany. W tym przypadku, powinno być wskazane, że chodzi właśnie o Fundusz Odbudowy, najlepiej w powiązaniu z nazwą i numerem konkretnego działania opisanego w Programie. Podobne rozwiązanie można zastosować w przypadku konkursów grantowych.
Idealnym rozwiązaniem w zakresie przejrzystości wydatków z Funduszu byłoby, w ślad np. za Portugalią czy Litwą, stworzenie jednolitej bazy opisującej w szczegółach adresatów tych środków unijnych.
Włączmy organizacje w tworzenie i realizację reform
Większa partycypacja organizacji społecznych w procesie wdrażania projektów reform jest istotnym elementem ich realizacji w wielu krajach EU.
Potrzebę zaangażowania organizacji społecznych w realizacje krajowych programów odbudowy zauważył ostatnio Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. W trakcie konferencji po publikacji rezolucji Komitetu w tej sprawie jego przewodnicząca Christa Schweng wskazała, że „niezbędne jest zaangażowanie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w reformy wskazane w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności, aby poprawić jakość, przejrzystość i wdrażanie nowych strategii politycznych.” W tekście opublikowanego w maju tego roku dokumentu, znajdujemy szereg propozycji praktycznych rozwiązań, które już funkcjonują lub są planowane do wdrożenia.
Włoski rząd powołał specjalną radę składającą się z przedstawicieli organizacji i władz, która w formie podgrup zajmujących się szczegółowymi reformami będzie nie tylko monitorować działania polityków, ale również będzie miała istotny wpływ na ostateczny kształt polityk. Dodatkowo podobny mechanizm zastosowano w przypadku współpracy z samorządem lokalnym. Autorzy rezolucji wskazują też, by równomiernie angażować w pracę nad wdrażaniem reform różnych aktorów społecznych. O ile w Hiszpanii organizacje pozarządowe nie czują się usatysfakcjonowane z modelu współpracy, to organizacje pracodawców i związków zawodowych przywołują przykłady porozumień zawartych z rządem co do reformy rynku pracy.
Dobrym i prostym do realizacji pomysłem jest np. powołanie grup roboczych w ministerstwach odpowiadających za konkretne rozwiązania. Można też pójść w ślady Chorwacji, w której organizacje pozarządowe są zapraszane do udziału w tworzeniu ofert przetargowych w ramach realizacji Programu.
Należy jednak pamiętać, że w związku z tym, że jednym z celów Funduszy jest również wsparcie samorządu lokalnego, sposób działania grup nie może być „warszawsko-centryczny”. Można zaangażować w ich prace np. lokalne organizacje ekologiczne starając się organizować spotkanie w formie zdalnej.
W niektórych państwach, np. w Czechach czy Estonii stworzono strony internetowe informujące o postępach w realizacji programu oraz zachęcających do przedstawiania swoich opinii na tematu kierunków reform przez organizacje społeczne. Nie istnieją żadne bariery technologiczne uniemożliwiające stworzenie takiego mechanizmu i w Polsce.
Wystarczy wola polityczna
Wymienione wyżej rozwiązania nie wymagają ani dużych nakładów finansowych, ani ogromu pracy. Ważne jest jednak, by władze podeszły do tematu poważnie i uczciwie. Wprowadzenie mechanizmów przejrzystości i współpracy z organizacjami również im się opłaca. Wytrąca bowiem z rąk opozycji i krytyków rządu argument o tym, że środki z Funduszu będą zmarnowane lub cele nie zostaną w pełni osiągnięte. Jest skąd czerpać wzory, jak należy ten stan poprawić. Piłeczka jest więc po stronie władz.
Krzysztof Izdebski – prawnik, aktywista działający na rzecz przejrzystości życia publicznego. Ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego oraz Open Spending EU Coalition.
