Blog

W komunikacie towarzyszącym publikacji Indeksu zwraca się też uwagę, że korupcyjne praktyki niszczą starania globalnego społeczeństwa obywatelskiego, które stara się przekonywać decydentów i wielki biznes do większego zaangażowania w działania mające na celu odwrócenie negatywnych zmian klimatycznych. Drugim, głównym wątkiem, na który zwraca się uwagę w tegorocznej publikacji CPI (po raz kolejny zresztą), jest związek korupcji z rosnącymi tendencjami autorytarnymi i pogłębiającym się kryzysem demokracji.

Korupcja na świecie AD 2024

W najnowszej edycji Indeksu, dotyczącej roku 2024, uwzględniono 120 państw. To mniej niż w poprzednich latach. Stało się tak dlatego, że część źródeł, na podstawie których dotychczas budowano Indeks, tym razem nie była dostępna, a w kilku przypadkach badania bazowe dla CPI zmieniły metodologię, co uniemożliwiło porównywanie z poprzednimi latami. Szczegółowe omówienie tych problemów metodologicznych znajduje się na stronach Transparency International.

Dwie trzecie państw uzyskało wynik poniżej 50 punktów – przypomnijmy, że CPI mierzy korupcję, tak jak postrzegają ją eksperci oceniający ryzyka gospodarcze i polityczne, na skali od 0 do 100, gdzie 0 oznacza największe zagrożenie korupcją, a 100 najmniejsze. W 2024 roku najlepiej ocenione państwa to Dania (90 punktów), Finlandia (88) i Singapur (84). Najgorzej ocenione zostały Wenezuela (10), Somalia (9) i Sudan Południowy (8).

W ostatniej dekadzie 24 państwa istotnie poprawiły swój wynik, z drugiej strony: 32 państwa znaczenie pogorszyły swoje notowania. Wśród państw, które sukcesywnie i znacząco poprawiają swoje oceny, znalazły się takie kraje, jak Kuwejt (46 punktów), Malediwy (38) czy Mołdawia (43). Tym państwom najłatwiej poprawić wyniki, ponieważ startowały z relatywnie niskiego poziomu.

Wśród państw, które sukcesywnie, od wielu lat pogarszają swoje wyniki, warto wspomnieć nie tylko o takich „pewniakach” jak Rosja (22 punkty) czy Wenezuela (10), ale do tego grona zaczęto zaliczać także takie państwa jak Austria (67), Francja (67) czy Wielka Brytania (71), które w tej edycji CPI odnotowały swoje historycznie najniższe wyniki.

W komentarzu do tegorocznej edycji Indeksu szef Transparency International, François Valérian, stwierdził: „Korupcja jest ewoluującym globalnym zagrożeniem, które osłabia rozwój – jest główną przyczyną upadku demokracji, niestabilności i łamania praw człowieka. Społeczność międzynarodowa i każdy naród muszą uczynić walkę z korupcją najwyższym i długoterminowym priorytetem. Ma to zasadnicze znaczenie dla przeciwstawienia się autorytaryzmowi i zapewnienia pokojowego, wolnego i zrównoważonego świata. Niebezpieczne tendencje ujawnione w tegorocznym Indeksie Percepcji Korupcji podkreślają potrzebę podjęcia już teraz konkretnych działań w celu rozwiązania problemu korupcji na świecie”.

Natomiast w kontekście związku korupcji z nieskutecznymi wysiłkami na rzecz powstrzymania negatywnych zmian klimatycznych dyrektorka zarządzająca Transparency International, Maíra Martini, wskazała: „Musimy pilnie wykorzenić korupcję, zanim całkowicie zniweczy ona znaczące działania na rzecz klimatu. Rządy i organizacje międzynarodowe muszą włączyć środki antykorupcyjne do działań na rzecz klimatu, aby chronić finansowanie, odbudować zaufanie i zmaksymalizować wpływ. Dziś korupcja nie tylko kształtuje, ale często dyktuje politykę i demontuje mechanizmy kontroli i równowagi, uciszając dziennikarzy, aktywistów i każdego, kto walczy o równość i zrównoważony rozwój”.

Polska znów w dół

Mimo przejęcia władzy przez koalicję 15 października po wyborach w 2023 roku, Polska nie poprawiła swoich notowań w Indeksie. Uzyskaliśmy wynik 53 punktów. Co prawda jest on gorszy tylko o jeden punkt w porównaniu z poprzednią edycją Indeksu, najważniejsze jest jednak, że oznacza to kontynuację negatywnego trendu, jaki zaczął się dziesięć lat temu, wraz z dojściem do władzy obozu prawicy. Jednocześnie, w rankingu państw znaleźliśmy się na 53. miejscu, co jest pozycją o sześć oczek gorszą niż rok wcześniej.

Przyczyny takiej oceny można interpretować na kilka sposobów. Pierwszą z przyczyn może być to, że wiele reform, które mogłyby poprawić odporność Polski na korupcję w oczach międzynarodowych ekspertów, nie mogło zostać przeprowadzonych dlatego, że blokuje je prezydent Andrzej Duda. Chodzi przede wszystkim o zmiany przywracające podstawowe zasady praworządności, dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa czy sądownictwa powszechnego, ale przede wszystkim prokuratury, która jest kluczowym organem z punktu widzenia przeciwdziałania i zwalczania przestępczości korupcyjnej. Żadna z reform w tych zasadniczych obszarach nie doszła do skutku.

Pocieszające są działania prokuratury, które doprowadziły do zatrzymania i postawienia zarzutów wielu ważnym politykom i najwyższym urzędnikom poprzedniego obozu władzy, zamieszanym w korupcję na dużą skalę, taką jak afera z rozporządzaniem Funduszem Sprawiedliwości czy nadużycia w Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych. Jednak do końca 2024 roku w żadnej z tych spraw nie sformułowano aktów oskarżenia i nie rozpoczęły się żadne procesy, co nie mogło pozostać niezauważone przez międzynarodowych ekspertów.

Podobnie można ocenić pracę sejmowych komisji śledczych. Na początku 2024 roku uruchomiono trzy takie komisje – do spraw tzw. afery wizowej, wyborów kopertowych i nielegalnego używania oprogramowania szpiegującego Pegasus. Dwie pierwsze komisje zakończyły prace po koniec 2024 roku i przesłały do prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa między innymi przez byłego premiera Mateusza Morawieckiego czy prezesa Jarosława Kaczyńskiego. Jednak od przesłania takiego zawiadomienia do momentu rozpoczęcia chociażby postępowania przed sądem droga jeszcze daleka. Sprawy te pokazują więc, że polski wymiar sprawiedliwości nie działa zbyt efektywnie, co także dostrzegają zagraniczni eksperci, biorący udział w badaniach składających się na Indeks.

Inna przyczyna utrzymującego się negatywnego trendu notowań Polski w CPI może się wiązać z tym, że rząd wyłoniony po wyborach w październiku 2023 roku, poza badaniem skandali, w które są zamieszani poprzednicy, nie sformułował żadnej kompleksowej polityki antykorupcyjnej i nie przedstawił strategii antykorupcyjnej, do czego jesteśmy zobowiązani jako strona konwencji ONZ przeciwko korupcji. Takiej strategii nie ma od 2020 roku, gdy zakończyła się realizacja rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2018–2020 (ocenianego bardzo źle przez Najwyższą Izbę Kontroli i środowiska eksperckie). A przecież problemów do rozwiązania w tym obszarze jest wiele.

Wystarczy tylko wspomnieć o konieczności reformy systemu finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych, systemu oświadczeń majątkowych, przepisów o dostępie do informacji publicznej, uregulowaniu działalności lobbingowej czy o reformie służby cywilnej. W żadnej z tych oraz wielu innych kwestii, składających się na infrastrukturę antykorupcyjną państwa, rząd koalicji 15 października nie przedstawił istotnych rozwiązań. Warto przy tym wspomnieć, że w styczniu tego roku krytycznie o braku istotnych zmian wdrażających rekomendacje antykorupcyjne w sądownictwie, w prokuraturze oraz wśród parlamentarzystów wypowiedziała się Grupa Państwa Przeciwko Korupcji (GRECO) działająca w ramach Rady Europy.

Zamiast tego, w ekstraordynaryjnym trybie, niemalże bez konsultacji publicznych, zaproponowano likwidację Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Nie można zaprzeczyć, że ta instytucja jest obciążona wieloma problemami i zaszłościami, ale jednocześnie nie można przeprowadzać tak istotnej zmiany w obszarze przeciwdziałania korupcji i zwalczania przestępczości korupcyjnej, bez uwzględnienia szerszego kontekstu i osadzenia jej w ramach kompleksowej polityki antykorupcyjnej. Wskazywali na to uczestnicy seminarium Jeśli nie CBA to co? Centralne organy antykorupcyjne – modele, standardy, doświadczenia, alternatywy, które 24 czerwca 2024 roku zorganizowała Fundacja Batorego.

Właściwie jedyną istotną zmianą instytucjonalno-prawną o znaczeniu antykorupcyjnym, jaką udało się przeprowadzić w 2024 roku, było uchwalenie i wejście w życie ustawy o ochronie sygnalistów. Trzeba jednak odnotować, że ostateczny kształt przepisów w tym obszarze jest daleki o ideału: o uwzględnienie korupcji w zakresie przedmiotowym ustawy, a co za tym idzie w katalogu zgłoszeń, które są chronione na podstawie jej przepisów, organizacje obywatelskie musiały twardo walczyć, co było zaskakujące i niezrozumiałe dla środowisk zajmujących się polityką antykorupcyjną. Stąd też jest prawdopodobne, że międzynarodowi obserwatorzy, widząc chaos w obszarze przeciwdziałania korupcji, nie zdecydowali się ocenić Polski lepiej niż w poprzednich latach.

Dodatkowo, obecnie rządząca większość sama nie jest wolna od afer korupcyjnych. Ich liczba i waga są oczywiście nieporównywalne z tym, co działo się w okresie rządów prawicy, sięgają one jednak szczytów nowej władzy. Można tutaj tylko wspomnieć liczne przypadki obsadzania z partyjnego klucza najwyższych stanowisk w spółkach Skarbu Państwa, co jest przejawem typowego zawłaszczenia państwa (state capture). Nie sposób też pominąć dymisji ministra nauki i szkolnictwa wyższego, który ujawnił personalia sygnalistki zgłaszającej nadużycia na Uniwersytecie Szczecińskim, w które miała być zamieszana żona ministra.

Te czynniki wraz z małą skutecznością rozliczeń poprzedników z pewnością wpływają negatywnie na formułowane przez ekspertów międzynarodowych oceny Polski pod kątem zagrożenia korupcją. W konsekwencji oceny te przekładają się na wciąż obniżające się wyniki Polski w Indeksie Percepcji Korupcji. Być może, jeśli w nadchodzących wyborach prezydenckich wygra kandydat popierany przez koalicję 15 października, większość parlamentarna i rząd zechcą zająć się korupcją bardziej kompleksowo, być może powstanie w końcu strategia antykorupcyjna i uchwalone zostaną przepisy zwiększające odporność państwa na korupcję. Na dziś tego jednak nie wiadomo, a obecny rząd niestety nie przejawia zainteresowania prowadzeniem spójnej, długofalowej polityki antykorupcyjnej. Bez tego trudno oczekiwać, że notowana Polski w CPI będą się poprawiać.

 

Grzegorz Makowski – profesor Szkoły Głównej Handlowej, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych. W latach 2013-2024 dyrektor Programu Odpowiedzialne Państwo, a następnie ekspert forumIdei w Fundacji im. Stefana Batorego.