Aktualnie obowiązujący podział mandatów w Sejmie między poszczególne okręgi został wprowadzony wraz z wejściem w życie Kodeksu Wyborczego w 2011 roku. Sama reguła stojąca za podziałem mandatów, również zapisana w Kodeksie Wyborczym (art. 202-203), jest zresztą starsza – pierwszy raz trafiła do ordynacji wyborczej do Sejmu w 2001 roku (w 1998 pojawiła się w ordynacji samorządowej). Również w 2001 roku wprowadzono do dzisiaj obowiązujący podział kraju na okręgi. Kolejne rozwiązanie polskiego prawa wyborczego, istotne dla przedstawionych niżej rozważań, pochodzi jeszcze z ordynacji wyborczej z wyborów czerwcowych z 1989 roku – chodzi o zasadę przypisania głosów oddanych za granicą do okręgu obejmującego Warszawę-Śródmieście, obecnie zapisaną w art. 14 § 3 Kodeksu Wyborczego.
Można by sądzić, że taka stabilność stosowanych rozwiązań wskazuje na ich trafność. Niestety, w przypadku prawa wyborczego często dzieje się inaczej – poszczególne elementy jego systemu często utrzymywane są latami, pomimo całkowitej zmiany warunków politycznych czy demograficznych, którymi ich wprowadzenie było uzasadnione. Większość, która wygrywa w ramach obowiązującego systemu nie ma bowiem motywacji, by go zmieniać, przy czym im silniej system wpływa na zniekształcenie wyników wyborów, tym silniejsza jest motywacja większości parlamentarnej, by go nie zmieniać – bo tym bardziej jest prawdopodobne, że zmiana systemu oznaczałaby również zmianę większości. W przypadku konieczności modyfikacji podziału mandatów między okręgi wyborcze dochodzi do tego jeszcze jeden czynnik – przy stałej liczbie mandatów, aby gdzieś mandat dodać, komuś trzeba go zabrać, a zgodnie ze znaną z badań psychologów zasadą utrata czegoś, co się już ma, odczuwana jest jako znacznie większa strata, niż nie otrzymanie czegoś, co się wprawdzie należy, ale czego się jeszcze nie miało. Protesty posłów z okręgu „poszkodowanego” (a w rzeczywistości – mającego w Sejmie nieuzasadnioną nadreprezentację) byłyby z pewnością znacznie głośniejsze od entuzjazmu posłów z okręgu mającego być beneficjentem zmiany.
Pewne zjawiska w polityce nie mają barw partyjnych. Kodeks Wyborczy, obok reguły określającej algorytm podziału mandatów między okręgi, zawiera również opis procedury dokonywania korekty tego podziału w przypadku zajścia uzasadniających ją zmian demograficznych. Zgodnie z tą procedurą, Państwowa Komisja Wyborcza zarówno w roku 2014 (przed wyborami 2015), jak i w 2018 (przed wyborami 2019) przekazywała Sejmowi postulaty dotyczące korekty podziału mandatów między okręgi wyborcze do Sejmu i choć zakres tych korekt jednoznacznie wynikał z przepisów Kodeksu Wyborczego oraz zaktualizowanych danych demograficznych, tak Sejm VII kadencji, jak Sejm VIII kadencji wnioski PKW zignorowały.
Zmiany postulowane przez PKW w 2014 roku dotyczyły 10 okręgów (dodania po jednym mandacie w pięciu okręgach, odjęcia po jednym mandacie w pięciu). W 2018 roku liczba okręgów, dla których niezbędna stała się modyfikacja liczby mandatów, wzrosła do 12. Post factum można by oczywiście łatwo sprawdzić, jakie skutki dla podziału mandatów w Sejmie po wyborach w 2015 i 2019 roku miałaby realizacja przez Sejm wniosków PKW, nie zrobię tego jednak, gdyż powinna być to sprawa drugorzędna. Ważniejsze jest, że nie realizując ich, oba Sejmy świadomie dopuściły do sytuacji, w której podział mandatów między okręgi był jawnie niezgodny z przepisem Kodeksu Wyborczego. A nie chodzi tu o jakiś niuans, czy problem czysto techniczny, ale o ochronę podstawowej dla demokracji zasady „jeden człowiek – jeden głos”.
Kwestia dostosowania do obowiązującego prawa i aktualnych danych demograficznych podziału mandatów między okręgi jest ważna, ale od strony merytorycznej w gruncie rzeczy dość trywialna: jej rozwiązanie powinno polegać na dokonaniu korekt w załączniku nr 1 do Kodeksu Wyborczego, zgodnie z wnioskiem PKW – koniec, kropka. Z podziałem mandatów między okręgi wiąże się jednak jeszcze jeden problem, o co najmniej porównywalnej wadze – problem uwzględniania (a właściwie nieuwzględniania) w podziale głosów z zagranicy.
Głosy z zagranicy zliczane są – od 1989 roku – razem z głosami oddanymi w Warszawie-Śródmieściu, jednakże liczba mandatów obsadzanych w odpowiednim okręgu (wedle obecnego podziału w okręgu nr 19, obejmującym m. st. Warszawę) wynika z liczby mieszkańców tego okręgu. Gdy w latach dziewięćdziesiątych za granicą oddawano przeciętnie po nieco ponad czterdzieści tysięcy głosów, mogło się wydawać, że nie miały one dużego znaczenia – choć, wobec generalnie niskiej frekwencji wyborczej, taka liczba głosów i tak była wyższa, niż przeciętna liczba głosów przypadających na jeden mandat poselski. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej i związanym z tym otwarciem tamtejszych rynków pracy dla Polaków liczba głosów oddawanych za granicą zaczęła jednak gwałtownie rosnąć: blisko 150 tys. w roku 2007 (odpowiednik ponad 4 mandatów), nieco mniej, bo niespełna 120 tys. w 2011 (odpowiednik niecałych 4 mandatów), blisko 175 tys. w 2015 (odpowiednik ponad 5 mandatów) i pond 315 tys. w 2019 roku, co odpowiadałoby 7,8 mandatu, gdyby założyć, że w każdym okręgu na jeden mandat powinno przypadać tyle samo głosów. Te głosy są przypisane do okręgu warszawskiego (okręg nr 19), ale nie przekładają się na mandaty temu okręgowi przyznane – można powiedzieć, że są to mandaty „zabierane” mieszkańcom Warszawy.
Problem jest zatem poważny, ale, niestety, jego rozwiązanie wcale nie jest proste. Zresztą także ustalenie jego skali nie jest oczywiste. Powyższe wyliczenia opierają się na założeniu, że równość materialna wyborów powinna się realizować poprzez równą liczbę głosów przypadających na jeden mandat obsadzany w okręgu, podczas gdy Kodeks Wyborczy zakłada jako cel równą liczbę mieszkańców przypadających na jeden mandat. W efekcie za dopuszczalne uznaje się różnice w liczbie głosów na mandat wynikające z różnicy we frekwencji w poszczególnych okręgach. Nie da się w praktyce bezpośrednio zastosować kryterium liczby mieszkańców do głosowania zagranicą, ale po skorygowaniu efektów wyższej niż przeciętna frekwencji w Warszawie, niedomiar liczby mandatów w okręgu 19 i tak jest znaczący – wynosi ok. 5,5 mandatu, zaokrąglając – przynajmniej 5. To naprawdę jest dużo.
Co z tym można zrobić? Potencjalnych rozwiązań jest wiele, jednak wprowadzenie większości z nich wymagałoby głębokiej reformy polskiego systemu wyborczego (skądinąd być może pożądanej, pod warunkiem, że robiona byłaby z rozwagą, bez pośpiechu i nie stawiałaby sobie za główny cel uzyskanie dla kogoś bieżącej korzyści politycznej). Stosunkowo najprostsze można zaimportować zza południowej granicy. W systemie stosowanym Republice Czeskiej poszczególne obwody głosowania utworzone za granicą przypisywane są do poszczególnych okręgów wyborczych w kraju poprzez losowanie – w ten sposób głosy z zagranicy rozkładają się po wszystkich okręgach. Wprowadzenie odpowiedniej zmiany do polskiego Kodeksu Wyborczego oznaczałoby odejście od chyba ostatniego reliktu historycznego systemu wyborczego z 1989 roku. Ale czy jego historyczne znaczenie to wystarczający powód, by nie wprowadzać w nim koniecznych zmian?
Jacek Haman – dr hab., kierownik Katedry Modeli Formalnych i Metod Ilościowych w Socjologii na Wydziale Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Wyborczych Fundacji im. Stefana Batorego.
