W tle prac nad tą ustawą mamy do czynienia z rywalizacją między ministrem Zbigniewem Ziobrą a koordynatorem służb specjalnych Mariuszem Kamińskim. którzy konkurują o miano lidera w walce z nadużyciami i korupcją. Przypomnijmy, że pod koniec 2017 r. Kamiński ogłosił kontrowersyjny projekt ustawy o jawności życia publicznego, który miał być flagową inicjatywą antykorupcyjną rządu. Ustawa ta miała uregulować m.in. kwestię dostępu do informacji publicznej, lobbingu, oświadczeń majątkowych, statusu sygnalistów. Projekt był jednak bardzo radykalny, nieprzemyślany i niedopracowany legislacyjnie. Po miesiącach prac i konsultacji ugrzązł w rządzie. Tymczasem, w projekcie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych Ziobry odnajdziemy wiele elementów pokrywających się z projektem Kamińskiego, np. przepisy zobowiązujące pracodawców do tworzenia systemów zarządzania etycznego, czy ochrony sygnalistów. To jasny znak, że obaj ministrowie konkurują ze sobą i próbują przejmować swoje pomysły. Wygląda na to, że minister Ziobro będzie w tej walce bardziej skuteczny.
Potrzebna ustawa
Ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych odpowiada na realny problem związany z tym, że obecnie obowiązujące przepisy przyjęte w 2002 są martwe ze względu na wadliwy model ścigania przestępstw popełnianych przez przedsiębiorstwa i inne organizacje. Na gruncie istniejących przepisów po prostu nie sposób wyegzekwować odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, o czym świadczy chociażby fakt, że w całym jej siedemnastoletnim okresie obowiązywania zapadło zaledwie 66 wyroków. Jednocześnie Polska na mocy konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych czy konwencji ONZ o przeciwdziałaniu korupcji jest zobowiązana do stworzenia efektywnych rozwiązań w tym zakresie. Prawdą jest też, na co wskazuje resort sprawiedliwości, że podobne regulacje działają już od lat w wielu państwach takich jak USA czy Wielka Brytania. Istnieją więc mocne, obiektywne przesłanki, żeby przyjąć te przepisy.
Główne zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych
Podmioty zbiorowe to wedle ustawy wszelkiego rodzaju organizacje, tzn. osoby prawne, jak i te nie mające osobowości prawnej, czyli na przykład spółki prawa handlowego (w tym te z udziałem Skarbu Państwa), ale też i organizacje społeczne, a także polskie oddziały podmiotów zagranicznych. Będą mogły one być pociągnięte do odpowiedzialności za niemal każde przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, które zostanie popełnione w związku z działalnością podmiotu zbiorowego. Podmiotowy i przedmiotowy zakres ustawy jest więc ogromny.
Odpowiedzialność podmiotu zbiorowego jest obwarowana pewnymi warunkami. Przede wszystkim chodzi o czyny, które zostaną popełnione w wyniku braku staranności przy wyborze lub nadzorze osoby działającej w imieniu podmiotu (np. członka zarządu, pracownika, czy kontrahenta) lub też w przypadku nieprawidłowej organizacji działania podmiotu, która przyczyniła się do złamania prawa.
Odpowiedzialność zaistnieje zatem na przykład wówczas, gdy organy ścigania wykażą, że pracodawca rekrutując lub nadzorując pracownika, który popełni przestępstwo (dajmy na to przekupi urzędnika, albo będzie mobbował współpracowników) nie dochował należytej staranności. Będzie to również sytuacja, w której pracodawca (np. firma, czy organizacja pozarządowa) nie będzie mieć żadnych wewnętrznych rozwiązań pozwalających na zapobieganie przestępstwom. Projekt ustawy wymienia tu takie rozwiązania jak: spisane zasady postępowania na wypadek zagrożenia przestępstwem, zakres odpowiedzialności osób czy komórek organizacyjnych za zapobieganie zagrożeniom. Dodatkowo, pracodawcy zatrudniający co najmniej 250 osób będą zobowiązani do stworzenia wewnętrznych struktur nadzorujących przestrzeganie prawa.
Kary dla podmiotów zbiorowych mogą być bardzo dotkliwe – od grzywny sięgającej nawet 30 mln zł (oczywiście w zależności o przewinienia i innych czynników), przez przepadek mienia, zakaz prowadzenia działalności, reklamowania się, korzystania z dotacji ze środków publicznych, ale też i zagranicznych (co istotne dla organizacji pozarządowych), aż po likwidację.
Podsumowując i nie wchodząc dalej w materię projektu, państwo uzyska niezwykle silne narządzie karania nieuczciwych, skorumpowanych, łamiących prawo pracodawców. Biorąc pod uwagę standardy międzynarodowe nie jest to rozwiązanie ani nowe, ani nieznane. Jednak projekt przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, mimo pewnej pozytywnej ewolucji, w co najmniej kilku punktach budzi wiele obaw.
Odpowiedzialność kosztem swobód gospodarczych i obywatelskich
W sierpniu 2018 r., gdy po raz pierwszy analizowałem tekst projektu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych wskazałem cztery problemy. Niestety dalej pozostają one aktualne.
Pierwszy to niezwykle szeroki zakres oddziaływania tworzonych przepisów i to, o czym była mowa już wcześniej. Tu nie zmieniło się nic. Jakąkolwiek osobę prawną będzie można pociągać do odpowiedzialności właściwie za cokolwiek. A to pozostawia ogromne pole uznaniowości dla organów ścigania.
Drugi problem to połączenie drakońskich kar i środków zapobiegawczych z mglistymi przesłankami odpowiedzialności. To może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia organizacji społecznych, które często są krytyczne wobec władzy. I tu przykładowo mamy przewidzianą z jednej strony sankcję w postaci zakazu korzystania ze środków publicznych (czyli np. grantów, czy zleceń od samorządów) w tym z pomocy organizacji międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem. A z drugiej przepis mówiący o tym, że taka sankcja może być zastosowana wobec podmiotu, którego działalność „jest skierowana przeciwko istotnym polskim interesom gospodarczym lub dobremu imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, przeciwko polskim urzędom lub funkcjonariuszom publicznym”. Jest to sformułowanie bardzo niejasne i pozostawiające organom ścigania kolejne pole do uznaniowego działania. Z łatwością można sobie wyobrazić, że organizacja strażnicza wyciągająca niewygodne rzeczy dla władzy nagle staje się obiektem oskarżenia i traci możliwość ubiegania się o środki unijne lub zostaje poddana jeszcze innym sankcjom.
Trzeci problem to zapisane w ustawie środki zapobiegawcze w postaci zarządu przymusowego, zakazu prowadzenia działalności i zakazu zawierania umów. Co prawda, w stosunku do pierwotnych pomysłów obecny kształt projektu jest o tyle lepszy, że decyzja o zastosowaniu tych środków nie jest już pozostawiona wyłącznie prokuratorowi i musi być zatwierdzona przez sąd. Niemniej, są to rozwiązania głęboko ingerujące w wolności obywatelskie, swobodę działalności gospodarczej i prawo własności prywatnej (bo ograniczają swobodę dysponowania własnym majątkiem). Fakt pojawienia się tych pomysłów powinien również uzmysławiać nam jak ważną rolę będą odgrywać sądy (jeśli ustawa wejdzie w życie) i jak istotne jest, żeby sędziowie byli apolityczni, zorientowani na ochronę praw obywatela i mieli wystarczające niezależności i niezawisłości.
Projekt ustawy przewiduje też pewne rozwiązania w zakresie ochrony sygnalistów, czyli osób, które kierując się dobrem wspólnym informują w swoim miejscu pracy o nadużyciach lub ryzyku ich wystąpienia. Niestety, wygląda na to, że Ministerstwo Sprawiedliwości zrezygnowało z pomysłu przyjęcia odrębnej, kompleksowej regulacji w tym zakresie, na co jeszcze w zeszłym roku się zanosiło. Przepisy proponowane w projekcie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nie odpowiadają międzynarodowym standardom, są fragmentaryczne – przede wszystkim nie obejmują wszystkich osób wykonujących pracę i nie gwarantują takim osobom wystarczającej ochrony ani pomocy w przypadku, gdy pracodawcy stosują wobec nich retorsje. Ponadto, obecnie trwają prace nad unijną dyrektywą w sprawie ochrony sygnalistów. Jest wielce prawdopodobne, że zostanie ona przyjęta. Wówczas przepisy ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych dotyczące sygnalistów nie będą z nią zgodne. Lepiej byłoby więc nie tworzyć prowizorki i zrezygnować z tej części projektu.
Bądźmy czujni!
Projektu nie ma jeszcze w wykazie prac sejmowych, ale biorąc pod uwagę przyśpieszenie prac w rządzie, wybory parlamentarne, a w związku z tym także krótszy okres prac legislacyjnych, należy się spodziewać, że ustawa zostanie przyjęta nawet w pierwszym kwartalne tego roku. Prace sejmowe będą zapewne pośpieszne, co nie będzie działać korzystnie na jakość przepisów. Może się też okazać, że pojawi się chęć ich zaostrzania, czy powrotu do najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań jeszcze z etapu prac rządowych. Dlatego trzeba bacznie śledzić dalsze prace nad tym projektem.
