Po 35 latach od reformy samorządu terytorialnego i od pierwszych w pełni wolnych wyborów samorządowych, samorząd na szczeblu gminnym potrzebuje decentralizacji i dekoncentracji władzy oraz wzmocnienia mechanizmów równoważących i kontrolnych (checks and balances).
Adam J. Jarosz
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
Decentralizacja wewnątrzgminna oraz mechanizmy równowagi i kontroli
Myśląc o polskim samorządzie terytorialnym, pisać można o wielu jego sukcesach – inwestycjach, wielkim wkładzie w modernizację Polski i poprawę jakości życia. Samorząd to również władza, która cieszy się największym zaufaniem Polaków: według CBOS ufa jej ponad 70% obywateli. Jednak te pozytywne trendy przysłaniają niebezpieczne tendencje, podważające idee, które przyświecały odbudowywaniu samorządu w 1990 roku, jak również są zaprzeczeniem procesu demokratycznego na szzeblu lokalnym. Paradoksalnie problemem nie jest upartyjnienie, ponieważ – z jednej strony – polskie partie mają słabo rozbudowane struktury i bazę członkowską. Większość mandatów na szczeblu gminnym i powiatowym zdobywają komitety lokalne, a w wielu miastach, gdzie partie mają silną reprezentację w radach, główną rolę odgrywają niezależni burmistrzowie i prezydenci miast.
Dużo większym problemem są praktyki wynikające z rozwiązań systemowych, które wymagają głębszego namysłu. Wybierany w bezpośrednich wyborach wójt/burmistrz/prezydent miasta uzyskuje nie tylko bardzo silny mandat społeczny i rozliczne przewagi nad swoimi przeciwnikami politycznymi. Otrzymuje również narzędzia do stworzenia systemu władzy, w którym ma całkowicie dominującą pozycję, nieważne, czy reprezentuje partię polityczną, czy komitet lokalny (będący de facto również lokalną partią polityczną, czasem komitetem „niby-bezpartyjnym”). Odpowiedzią na to miała być dwukadencyjność organu wykonawczego, ale i to nie rozwiązało prawdziwego problemu.
Podczas reformy w 2002 roku uwaga komentatorów, jak i badaczy skupiła się przede wszystkim na zmianie postaci organu wykonawczego (z kolektywnego zarządu na jednoosobowego wójta) oraz jego bezpośrednim wyborze. Jednak przy okazji bardzo mocno osłabiona została rada gminy, która ma ograniczone możliwości kontrolne, jak również zmniejszono jej liczebność. W efekcie powoduje to znaczące utrudnienie uzyskania w niej reprezentacji, a np. w gminach powyżej 20 tysięcy mieszkańców realny próg wejścia wynosi dużo więcej niż ustawowe 5%. W efekcie powstaje niezdrowa sytuacja, kiedy prężnie działające środowiska, w szczególności społeczne mają nikłe szanse na wprowadzenie swojego przedstawicieli do rady. Co za tym idzie, opozycja jest słaba, a wręcz zaburzony jest normalny układ większości popierającej rządzących i krytykującej ich opozycji. Pierwszym remedium na ten problem jest zwiększenie o około 20% liczby radnych, tak żeby np. rada w mieście mającym około 200 tysięcy mieszkańców liczyła 30 radnych (a nie 25). Stąd też zgodzić należy się z tezą 26 (przedstawioną wśród 35 tez na 35-lecie samorządu[1]), że system wyborczy wymaga reformy. Jednak refleksji należy poddać nie tylko jednomandatowe okręgi w małych gminach, ale również to, żeby w wyborach proporcjonalnych w większych jednostkach (także powiatach i województwach) zwiększyć liczbę mandatów przypadających na okręg.
Uprawnienia samej rady też powinny ulec zwiększeniu, np. nieuchwalenie budżetu powinno otwierać możliwość odwołania wójta i rozpisanie nowych wyborów, a nie tylko uchwalenie budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową, bez większych konsekwencji. Podobne skutki powinno wywoływać nieudzielenie absolutorium bądź nieprzyjęcie raportu o stanie gminy.
Rozbudowie ulec powinny również narzędzia angażujące mieszkańców w gminny proces decyzyjny. Pierwszym z nich są jednostki pomocnicze, które w szczególności w miastach powinny być obligatoryjne (jak głosi teza 25). Dodatkowo powinna zostać zmniejszona liczba opcji w ich powoływaniu do czterech typów: sołectw, dzielnic, osiedli i miast w gminie miejsko-wiejskiej, z jasno opisanymi organami (zarząd i rada dzielnicy/osiedla, zgromadzenie mieszkańców w osiedlu oraz sołtys, rada sołecka i zebranie wiejskie w gminie wiejskiej). Jednostki powinny mieć jasno określoną pozycję w miejskim systemie władzy i w procesie decyzyjnym, procedury wyborcze gwarantujące ukonstytuowanie się organów, a także środki na działalność statutową, pozwalające na zlecanie prac utrzymaniowych, remontowych czy inwestycje na małą skalę. Wsparciem dla tego powinien być fundusz osiedlowy na wzór funduszu sołeckiego. Raz, że w ten sposób znacznie łatwiej można mapować oczekiwania mieszkańców, dwa, że jest to dodatkowy element demokratycznej kontroli.
Drugą formą jest szeroka współpraca z partnerami społecznymi, organizacjami pozarządowymi oraz po prostu z mieszkańcami, poprzez mocniejszą instytucjonalizację i wagę konsultacji społecznych. Przejawiać się to może delegowaniem zadań analitycznych, doradczych, realizowania usług publicznych czy wręcz zadań władczych i decyzyjnych w ograniczonej formie, jeśli np. organizacji pozarządowej powierzone zostanie prowadzenie jednostki gminnej. Niemniej ważne jest rozwijanie narzędzi partycypacji społecznej, jak konsultacje społeczne, budżet obywatelski i inne.
Trzecim elementem jest zbiór narzędzi uniezależniających media lokalne od władz samorządowych. Wobec wielości przekazów i kanałów informacji lokalne media działają w warunkach bardzo dużej konkurencji. Są też często silnie uzależnione np. od reklam zlecanych przez jednostki samorządowe, które mogą z jednej strony „kupować” przychylność, z drugiej – odcięcie od wykupowanych reklam może powodować widmo zamknięcia krytycznej gazety czy portalu. W tej kwestii słuszna jest teza 30, mówiąca o wspieraniu mediów lokalnych, jednak kluczem jest wielość źródeł wspierania – na ten cel przeznaczana powinna być również część abonamentu RTV.
Wszystko to ma na celu zwiększenie kontroli, ale również uczestnictwa i demokratyzację samorządu, który powinien być daleki od tendencji jednowładztwa i jak najbardziej odpowiadać potrzebom mieszkańców. Stąd też po 35 latach warto podjąć refleksję nad tymi kwestiami, ponieważ obecny stan przyczynia się do powstawania negatywnych tendencji, bez względu na to, kto jest u władzy i jak długo sprawuje urząd.
dr Adam J. Jarosz – wykładowca Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, naukowo zajmuje się sprawami samorządu terytorialnego, polityką miejską i partycypacją społeczną.
[1] A. Kopańska et al., 35 tez na 35-lecie samorządu, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2025, https://www.batory.org.pl/wp-content/uploads/2025/06/35-tez-na-35-lecie-samorzadu.pdf.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.
