Najpierw garść statystyk. Ze stron Państwowej Komisji wyborczej wynika, że jak do tej pory w kadencji samorządu 2018-2023 odbyło się 79 referendów odwoławczych. W całej poprzedniej kadencji odbyło się mniej, bo tylko 60 głosowań. Zdecydowana większość z nich (w obecnej kadencji ok. 87 proc., a w poprzedniej aż 90 proc.) kończyło się uznaniem nieważności z powodu zbyt niskiej frekwencji podczas głosowania. Wymagany był bowiem udział co najmniej 3/5 wszystkich osób, które brały udział w wyborach do odwoływanego organu władzy.
W poprzedniej kadencji odbyło się 26 referendów lokalnych w sprawach istotnych dla mieszkańców, czyli tak zwanych referendów tematycznych. Ponad połowa z nich była nieważna z uwagi na brak spełnienia wymogu frekwencji na poziomie co najmniej 30 proc. W obecnej, jak wynika z danych GUSu, było ich jeszcze mniej.
Wynika z tego, że Polacy nie garnęli się aż tak chętnie do organizowania referendów, a gdy tylko do nich dochodziło to okazywało się, że trud organizacyjny nie przełożył się na efekty, a rozstrzygnięcia były nieważne.
Zamiast przyjrzeć się praktyce, zmieńmy od razu prawo
Naprzeciw temu problemowi wyszli najpierw posłowie skupieni wokół Pawła Kukiza, a następnie – w marcu tego roku – większość sejmowa. Zmieniono między innymi wymogi dotyczące zbiórki podpisów za zwołaniem referendum. W przypadku gmin i powiatów będzie to 5 proc. zamiast 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców, a w przypadku województw – 2,5 proc. zamiast 5 proc.
Zmieni się również czas, który mieszkańcy chcący przeprowadzić referendum mają na zebranie odpowiedniej liczby podpisów: z 60 dni do 6 miesięcy. Ale chyba najbardziej istotną zmianą będzie ta dotycząca kryteriów ważności głosowania.
O ile obecnie, w przypadku referendum tematycznego, wymagana frekwencja wynosiła 30 proc., to po zmianie przepisów będzie to zaledwie 15 proc. uprawnionych do głosowania. W przypadku referendum odwoławczego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, frekwencja również może być mniejsza. Obecnie jest to 3/5 wszystkich głosów oddanych w pierwotnym wyborze odwoływanego organu, po zmianie ma to być 3/5 liczby głosów oddanych na tę osobę, którą chce się odwołać. A to czyni ogromną różnicę.
Podsumowując, będzie można dużo łatwiej organizować referenda i będą one w większej części przypadków wiążące. Ale czy to się jakoś łączy z tym, że będzie dzięki temu więcej demokracji w samorządzie? Mam duże, jeśli nie ogromne, wątpliwości.
Czy rządzi nami mniejszość?
O ile nie jestem zwolennikiem demokracji rozumianej jako wyłącznie rządy większości, bo przecież należy uwzględniać i respektować zdanie mniejszości, to w przypadku referendów możemy mieć do czynienia wręcz z dyktatem grup, których interesów nie podziela większość mieszkańców.
Skoro, jak wylicza Łukasz Pawłowski w 26. numerze „Argumentów” forumIdei Fundacji Batorego, „wójta, który uzyskał 255 głosów w wyborach z frekwencją na poziomie 50 procent uprawnionych do głosowania będzie można odwołać zaledwie 77 głosami w referendum z frekwencją na poziomie 15,3 procent uprawnionych do głosowania!”, to powinna nam się włączyć lampka (a może nawet flara!) ostrzegawcza. Nie powinno być dużo łatwiej odwołać takiego wójta, niż go było wybrać. To duża pokusa dla przegranej opozycji, która nie potrafiła doprowadzić do wyboru swojego kandydata. Zresztą jest całkiem możliwe i mamy już takie przykłady, że po odwołaniu w referendum, ta sama osoba wygrywa następnie w wyborach uzupełniających.
Z drugiej strony, Komisja Wenecka postulowała w opracowanym w 2006 roku zestawie rekomendacji „Warunki dobrej praktyki referendalnej” zniesienie progów frekwencyjnych. Argumentowano to tym, że bierna większość może zdławić potrzeby mniejszości przez powstrzymanie się od pójścia na głosowanie. Jarosław Flis, ekspert wyborczy Fundacji Batorego, od wielu lat postuluje pewien kompromis, a mianowicie, by do limitu frekwencji wliczać wyłącznie głosy za odwołaniem. W przeciwnym bowiem razie (a więc w obecnej sytuacji) ci, którzy nie chcą odwołać burmistrza nie powinni iść w ogóle do głosowania, bo ich głos, choć oddany „za burmistrzem” faktycznie zwiększa szanse na jego odwołanie.
Problem leży gdzie indziej
Nie spodziewam się jednak, by uchwalone przepisy były powszechnie wykorzystywane. Dopuszczam, że odbędzie się kilka politycznie umotywowanych prób odwołania organów, ale też – z uwagi na bliski termin wyborów samorządowych – nielicznych i nieudanych. Nie przewiduję również wzrostu liczby referendów tematycznych – z innego względu. Nie mamy niestety – mimo wielu cennych, ale jednak odosobnionych, inicjatyw – kultury partycypacji.
W pierwszym rzędzie to właśnie ją powinniśmy budować. Samorządowcy mają dużo pracy do odrobienia np. w zakresie budżetów partycypacyjnych. Zainteresowanie nimi spadło, również z powodu tego, że decyzje mieszkańców są często ignorowane. Konsultacje publiczne nie są w dalszym ciągu wpisane w systemowe działania, a duża ich część kończy się na zebraniu opinii, ale już nie na wyjaśnieniu mieszkańcom dlaczego te, a nie inne zostały wzięte pod uwagę. Najlepiej by było, gdyby tę troskę o demokrację politycy podzielali również w przypadku władz centralnych. Przypomnieć należy, że w obecnej kadencji Sejmu odbyły się tylko trzy wysłuchania publiczne, a jakość konsultacji publicznych nad projektami ustaw pozostawia wiele do życzenia. Demokracji nie da się zbudować wyspowo. Nie mam też przekonania, że Senat podjął dobrą decyzję, odrzucając w całości nowe przepisy o referendum lokalnym. Można było wykorzystać tę okazję do dyskusji o stanie demokracji lokalnej i poprawienia przepisów uchwalonych przez Sejm. Bo zmiany są zdecydowanie potrzebne.
Krzysztof Izdebski – prawnik, aktywista działający na rzecz przejrzystości życia publicznego. Ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego oraz Open Spending EU Coalition.
