Blog

Zapomniany początek

Rok 2008 był pod wieloma względami ważny dla stosunków transatlantyckich i miał dla nich długofalowe konsekwencje. Po pierwsze, w Stanach Zjednoczonych wybuchł największy od 1929 roku kryzys finansowy, który szybko przeniósł się do Europy, przede wszystkim do strefy euro. Kryzys ten był symbolicznym końcem epoki dominacji Zachodu w stosunkach międzynarodowych, gdyż został wywołany właśnie na Zachodzie i najbardziej uderzył w zachodnie gospodarki. To w tym czasie grupa G20 przysłoniła G7/G8, a niejako w opozycji do Zachodu powstało BRICS (ang. Brazil, Russia, India, China, South Africa). W dodatku podczas kryzysu wyszły na jaw zupełnie inne koncepcje jego zarządzania po stronie USA i Unii Europejskiej. Jednym z motywów utworzenia Europejskiego Mechanizmu Stabilności była chęć uniezależnienia się Wspólnoty od pomocy Międzynarodowego Funduszu Walutowego, w którym wciąż główną rolę odgrywały USA, jedyne państwo posiadające zdolność wetowania przyznawanych pożyczek.

Po drugie, w 2008 roku Stany Zjednoczone po raz pierwszy w najnowszej historii zastosowały wobec Europy politykę „przywództwa z tylnego siedzenia” (ang. leading from behind). Sformułowania tego użyła ówczesna sekretarz stanu Condoleezza Rice, a odnosiło się ono do reakcji transatlantyckiej wspólnoty na rosyjską agresję w Gruzji. Podobne zachowanie dotyczyło później interwencji militarnej w obronie praw człowieka w Libii (2011) – interwencji, która miała mandat Rady Bezpieczeństwa ONZ. Okazało się jednak, że w praktyce Europejczycy nie byli w stanie przeprowadzić takiej akcji militarnej sami, więc Amerykanie i tak musieli mocniej się zaangażować. Kolejną sytuacją była agresja rosyjska wobec Ukrainy i aneksja Krymu (2014) , które podważyły cały porządek bezpieczeństwa na kontynencie europejskim. Amerykańska administracja przyjęła znowu rolę drugoplanową, nie brała też udziału w tzw. negocjacyjnym formacie normandzkim (Niemcy, Francja, Ukraina, Rosja).

Po trzecie, w roku 2008 w Stanach Zjednoczonych wybrano pierwszego w historii prezydenta „ery Pacyfiku”. W początkowym okresie Barack Obama nawet nie ukrywał braku zainteresowania Europą, włącznie z odwołaniem tradycyjnego szczytu USA–UE, który uważał za stratę czasu. Szybko ogłosił też amerykański zwrot ku Azji (tzw. pivot) z założeniem, że Stanów Zjednoczonych nie stać na odgrywanie roli przywódczej w zbyt wielu zakątkach świata: byłoby to wręcz niemądre, a dotychczasowa polityka doprowadziła jedynie do nadmiernego strategicznego „rozciągnięcia”. To w trakcie pierwszej kadencji sekretarz obrony Robert Gates mówił o wzrastającej trudności w utrzymaniu przez USA poparcia dla NATO, jeśli amerykańscy podatnicy w dalszym ciągu będą ponosić większość ciężarów. Gates podkreślał również, że przywódcy Stanów Zjednoczonych, którzy już nie należeli do pokolenia ukształtowanego przez doświadczenie „zimnej wojny”, „mogą nie postrzegać zwrotu z amerykańskiej inwestycji w NATO jako wartego ponoszonych kosztów”. Według ówczesnych badań German Marshall Fund, tylko 45% Polaków oceniało NATO jako organizację kluczową dla bezpieczeństwa własnego kraju, co było najniższym wynikiem spośród państw całej Unii Europejskiej, a wybitne osobistości z Europy Środkowej i Wschodniej apelowały w liście otwartym do Obamy o to, aby nie porzucał zainteresowania USA naszym regionem.

Jeszcze przed aneksją Krymu przez Rosję potrzeba transformacji stosunków transatlantyckich stawała się w oczywisty sposób paląca. Odpowiedzią, która miała szansę przyjąć wymiar historyczny, wręcz ustanawiającą reguły gry ładu światowego w obszarze gospodarczym, miał być projekt Transatlantyckiego Porozumienia o Handlu i Inwestycjach (ang. TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership), który forsowała głównie Europa jako swoiste ekonomiczne NATO czy też „druga noga” stosunków transatlantyckich. Aż dziw bierze, że ówczesne dwa najbardziej rozwinięte gospodarczo i zależne od siebie obszary na Ziemi nie miały do tej pory takiego porozumienia. Dyskusje nad TTIP zaczynały się od poziomu bardzo ambitnego, a skończyły się niczym i umarły śmiercią naturalną. Zarówno republikanie, jak i demokraci w Kongresie, a przede wszystkim amerykańska opinia publiczna, stracili bowiem zainteresowanie wspieraniem idei wolnego handlu.

Projekt TTIP okazał się wielką straconą szansą na transformację stosunków transatlantyckich. Takiej transformacji nie zapewniły też zmiany w NATO. Zwiększenie wydatków na uzbrojenie po stronie europejskich sojuszników obserwujemy już od czasu aneksji Krymu przez Rosję i agresji we wschodniej Ukrainie. Niemniej ważnym czynnikiem, który dał Europie kluczowy bodziec do zwiększenia wydatków zbrojeniowych, była pierwsza kadencja Donalda Trumpa. Prezydent USA zaczął otwarcie podważać sens NATO oraz domagać się już nie tylko wyrównania ponoszonych ciężarów, ale wręcz spłaty „długów” wynikających z jazdy na gapę w obszarze bezpieczeństwa wobec Stanów Zjednoczonych.

Fakt powiększenia obecności wojskowej USA w Europie Środkowo-Wschodniej po aneksji Krymu, a także koncentracja NATO na obronie terytorium sojuszniczego, zamiast na misjach ekspedycyjnych, wzmocnione jeszcze przez zapewnienia administracji prezydenta Joe Bidena wobec swoich europejskich sojuszników – to wszystko doprowadziło jednak do sytuacji, w której nadejście drugiej kadencji Donalda Trumpa zastało Unię Europejską nieprzygotowaną pod kątem strategicznym na gwałtowność pogorszenia relacji transatlantyckich, a wręcz upadek idei „wspólnoty Zachodu”. Okazało się bowiem, że wybór Trumpa (na pierwszą kadencję) i wartości reprezentowane przez niego w stosunkach transatlantyckich nie były „wypadkiem przy pracy”, a stały się „nową normalnością” (ang. new normal). Ekipa Joe Bidena była ostatnią, którą można określić mianem klasycznych „transatlantycystów”, którzy pamiętają bądź wiedzą, na czym polegał plan Marshalla, historia współpracy po II wojnie światowej i po upadku komunizmu, a także w jaki sposób USA przyczyniły się do powstania idei integracji europejskiej.

Gdzie dziś jesteśmy?

Po raz pierwszy w powojennej historii mamy do czynienia z prezydentem USA, który jest otwarcie wrogi wobec osiągnięć integracji europejskiej. Historycznie współpraca między administracją Stanów Zjednoczonych a Europą nie zawsze układała się różowo, a różnice wielokrotnie dotyczyły spraw kluczowych. Ale dzisiaj już trudno używać pojęcia „wspólnota Zachodu”, gdyż z administracją Trumpa nie łączą nas wspólne wartości. Myślenie Donalda Trumpa o ponadnarodowej integracji UE, systemie sojuszy i multilateralizmie jest bardzo spójne, niezależnie od tego, czy w drugiej, czy w pierwszej kadencji amerykańskiego prezydenta, i zupełnie przeciwstawne perspektywie Europejczyków. Za to wciąż mamy wiele wspólnych interesów.

Projekcja amerykańskiej siły na Bliskim Wschodzie nie może odbyć się bez wsparcia Europy. Skuteczne ograniczenie potęgi Chin na świecie też nie odbędzie się bez Unii. Co prawda Europa w obszarze bezpieczeństwa może być uznana co najwyżej za potęgę średniej wielkości (ang. middle power), ale w obszarze gospodarki i finansów międzynarodowych może działać w sposób, który będzie odniesieniem dla reszty świata (ang. great power). Co ważne, NATO, które zbyt często postrzegamy wyłącznie przez pryzmat artykułu 5, ma znaczenie na wielu płaszczyznach współpracy i w dodatku ma duże znaczenie praktyczne dla sojuszników po obu stronach Atlantyku. Dostęp do europejskiego rynku zbrojeniowego, przy wydatkach na obronność skokowo zwiększanych w państwach unijnych (ale również na poziomie samej UE!), jest też kluczowy dla firm amerykańskich.

Chcąc spojrzeć na realną pozycję Europy (UE+ najważniejsi jej partnerzy w Europie) w świecie, trzeba wyjść poza tradycyjne schematy „nowej zimnej wojny” i domniemanej osi USA–Chiny, która tylko pozornie kształtuje stosunki międzynarodowe. Ani Stany Zjednoczone, ani Chiny nie posiadają obecnie wielu przyjaciół na świecie. Aż do początku XXI wieku potęga Stanów Zjednoczonych wynikała zarówno z potęgi materialnej (tzw. twarda siła, w tym militarna i gospodarcza), miękkiej (wartości, kultura) i systemu sojuszy, w których USA odgrywały przywódczą rolę. Dzisiaj Stany własnymi rękami szybko rozmontowują te dwa ostatnie elementy. Chiny zaś rolę potęgi odgrywać mogą tylko w obszarze gospodarczym i technologicznym, a nie wiadomo też, czy jest to trajektoria stała.

Na tym tle Unia Europejska (czy szerzej: Europa) nie jawi się najgorzej, nawet jeśli się weźmie pod uwagę trudy każdorazowego wypracowywania kompromisu i związaną z tym powolność działań. Z wielu względów Unia może być postrzegana w świecie jako partner frustrujący i trudny w obsłudze, ale jednak przewidywalny i nieagresywny. Wspólnota nie musi podbijać innych państw, bo one same wolą się do niej przyłączać (choć niektóre robią to od wielu lat nieskutecznie).

W polityce globalnej nastał czas nie „wielkich potęg” i „wielobiegunowości”, ale tworzenia zmiennych sojuszy i transakcyjności, które mogą odbywać się bez udziału USA czy Chin, na co przykładów jest aż nadto. Możliwości tworzenia hubów (to lepsze określenie niż „bieguny”) czy też przeważających koalicji są płynne i zależą od konkretnej sprawy. Tak zwane potęgi średniej wielkości coraz aktywniej ogrywają rolę stabilizującą całego systemu. Wartości, niestety, odgrywają rolę znacznie mniejszą niż w świecie opartym na ideologiach. Podobnie (również niestety) wielostronne organizacje o wymiarze globalnym szybko tracą na znaczeniu i mają ograniczone zdolności działania.

Na naszych oczach tworzy się nowy ład światowy, którego infrastruktura instytucjonalna będzie łączyła trzy elementy: (a) definiowane szeroko, a nie terytorialnie regiony (np. szersza Europa, czyli UE+); (b) zróżnicowane funkcjonalnie państwa, które specjalizują się w wybranych aspektach międzynarodowej rzeczywistości i de facto zapewniają przywództwo (np. mediacje międzynarodowe i rozwiązywanie konfliktów, polityka zmian klimatu, regulacja wielkich firm technologicznych); oraz (c) sieci współzależności (ang. networks), które tworzą różnorakie koalicje państw, organizacje pozarządowe, sektor prywatny czy wspólnoty eksperckie. To wszystko – a nie rywalizacja mocarstw i proste używanie siły – kreuje nową rzeczywistość międzynarodową,. W każdej z polityk międzynarodowych obserwować będziemy zarówno elementy konkurencji czy konfliktu, jak i współpracy. Nie będzie też jednoznacznych liderów tych procesów, a proste kalki Zachód-anty-Zachód w żaden sposób nie oddają rzeczywistości i nie są adekwatne do jej opisu.

Z punktu widzenia ładu międzynarodowego przechodzimy przez najważniejszy moment od 1989/1991 roku (upadek ZSRR). Co to oznacza dla transatlantyckiej architektury bezpieczeństwa?

Strategia na przyszłość

Na początek, na potrzeby tekstu, należy zaznaczyć, że architektura bezpieczeństwa w Europie w dużym stopniu będzie zależała od tego, w jaki sposób zakończy się agresja Rosji w Ukrainie, i od kształtu porozumień pokojowych. Inne zmienne, które trzeba uwzględnić, to sytuacja wewnętrzna w Rosji i jej polityka bezpieczeństwa po zakończeniu wojny, szybkość i kierunek reform wewnętrznych samej UE, w tym układ sił politycznych w głównych państwach członkowskich, a wreszcie długoterminowe skutki polityki Donalda Trumpa i sytuacja wewnętrzna w USA, jak również rozwój wydarzeń na Bliskim Wschodzie. Są to zmienne niezależne przy budowaniu strategii, które trudno dzisiaj przewidzieć.

Z drugiej strony istnieją fundamenty, aby stawiać konkretne hipotezy. Po pierwsze, NATO cały czas posiada solidną infrastrukturę instytucjonalną, jak i – wydaje się – poparcie w obu głównych partiach Kongresu USA. Pomimo osłabienia fundamentów politycznych Sojuszu przez prezydenta Trumpa, ta infrastruktura pozostaje niezmieniona i powinna przetrwać najbliższe lata. NATO musi jednak dokonać transformacji w kierunku swojej „europeizacji”, to znaczy przejmowania przez Europejczyków coraz większej odpowiedzialności, co byłoby również odpowiedzią na postulaty strony amerykańskiej. Jest to koncepcja z gruntu inna niż tworzenie „europejskiego filaru w NATO”, które może okazać się niebezpieczne. Dążenie do „autonomii strategicznej”, tyle że z nazwą zmienioną ze uwagi na jej wydźwięk, powinno być celem Europy. Chodzi o sytuacje, które będą wymagały działania, a w których USA nie będą chciały lub mogły brać udziału ze względu np. na inne priorytety. Po zakończeniu wojny Ukraina powinna stać się de facto członkiem NATO (czyli konieczna będzie jak najbliższa współpraca), bo pewnie porozumienia pokojowe wykluczą jej oficjalne członkostwo. Doświadczenie Ukrainy w wojnie i same jej wojska byłyby wielkim zasobem Sojuszu w dalszym budowaniu strategii obronnej.

Po drugie, zwiększający się poziom wydatków na zbrojenia w państwach unijnych i ewolucja Unii w kierunku „twardej siły” są faktem. Niewiadomą pozostaje, czy uda się ten trend przekuć we wspólne działania i rozbudować ponadnarodowe mechanizmy współpracy. Warto pamiętać, że Wspólnota posiada obecnie całą infrastrukturę potrzebną do rozwijania Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obronności, która do tej pory jest niewykorzystana i pozostaje nierozwinięta: art. 42.7 TUE o wspólnej obronie, PESCO (stała współpraca strukturalna państw nad wspólnymi projektami obronnymi), Europejska Agencja Obrony, skoordynowany doroczny przegląd polityk obronnych (CARD), Europejski Fundusz Obronny (EDF) oraz od niedawna mechanizm tanich pożyczek na rynku wtórnym, którego celem jest finansowanie wydatków zbrojeniowych (SAFE). Polski minister spraw zagranicznych, Radosław Sikorski, proponował nawet wspólny europejski „legion interwencyjny” zamiast niewykorzystywanych grup bojowych. Każdy z tych mechanizmów można rozwinąć, nie zmieniając Traktatu i pomijając kraje, które nie chcą w danym projekcie uczestniczyć. Natychmiastowych zmian wymaga też system podejmowania decyzji dotyczących WPBiO, który nie może być zakładnikiem weta. Dzisiaj takie zmiany nie są już mrzonkami eurofederalistów, a palącą potrzebą. Sama Unia też dojrzała do wprowadzenia takich zmian poprzez tak wysoki wzrost wydatków na zbrojenia i cały wysiłek, jaki włożyła w pomoc Ukrainie.

Jeszcze innym wyzwaniem dla UE będzie proces rozszerzania. Integracja Ukrainy i Mołdawii będzie bowiem prowadzić do geograficznego „uwschodnienia” UE. Dla tego procesu nie ma alternatywy, bo nietrudno wyobrazić sobie, jakim krajem mogłaby stać się powojenna Ukraina bez perspektywy akcesji i jakie ryzyka niosłoby to dla samej Unii. Jednak zanim nastąpi rozszerzenie na Wschód, UE przyjmie pewnie nowych członków z tzw. Bałkanów Zachodnich. Oznaczać to będzie zupełnie inną Wspólnotę, pod kątem geograficznym i liczebnym, co siłą rzeczy wyznaczy też nową architekturę szeroko pojmowanego bezpieczeństwa na kontynencie. Być może art. 42.7 TUE będzie wykorzystywany wręcz jako substytut braku członkostwa w NATO państw takich jak Ukraina.

Po trzecie, można śmiało założyć, że zakończenie wojny w Ukrainie nie będzie oznaczało demokratyzacji Rosji. Porozumienie pokojowe będzie się jednak wiązało z przynajmniej częściowym zniesieniem zachodnich sankcji i zgodą na przywrócenie (niepełne) Rosji do światowego obiegu gospodarczego i politycznego. Rosyjskie zagrożenie nie zniknie, ale Rosja będzie mocno osłabiona gospodarczo po kilku latach wojny i tak dużym ukierunkowaniu jej budżetu na potrzeby wojenne. Warto pamiętać, że koszty te są nieproporcjonalne w stosunku do jej sukcesów na polu walki. Pod kątem strategicznym wojna w Ukrainie jest dla Rosji porażką (rozszerzenie i „uzbrojenie” NATO, uzależnienie Rosji od Chin, Ukraina i Mołdowa na drodze do UE), której konsekwencje gospodarcze (jak również polityczne) będzie odczuwało przede wszystkim rosyjskie społeczeństwo. W długoterminowej perspektywie nie wolno bagatelizować potencjału Rosji, ale nie należy też go przeceniać. Zakończenie działań wojennych może w wewnętrznej sytuacji Rosji oznaczać okres „smuty”, jaką przechodziła w latach 90. ubiegłego wieku, przy znacznie bardziej autorytarnym niż wtedy reżimie politycznym. Rosja nie będzie jednak posiadała wystarczających zasobów do ekspansjonistycznej polityki zagranicznej, a negatywne skutki wasalizacji gospodarczej wobec Chin dopiero wtedy w pełni się ujawnią.

Na tym tle pozycja Europy wcale nie musi się jawić w ciemnych barwach. Przez ostatnie półtorej dekady UE przechodziła przez kolejne kryzysy i udowodniła, że jest organizmem trwalszym, niż wielu z nas zakładało. Wyzwania wewnętrzne i zewnętrzne, które stoją przed UE, są bez wątpienia kolosalne. Ale Unia jest też całkiem nieźle przystosowana do ładu światowego (wyżej opisanego), który kształtuje się na naszych oczach. Pod warunkiem, że występuje jako całość. Wybitny dyplomata amerykański, Richard Holbrooke, trzydzieści lat temu określił USA jako „mocarstwo europejskie”. Dzisiaj to określenie jest już nieadekwatne. Cała sztuka polega na tym, aby procesem „de-amerykanizacji” Europy dało się zarządzać w sposób odpowiedzialny, a nie niekontrolowany, bo będzie to okres charakteryzujący się po obu stronach Atlantyku mieszanką współpracy, konkurencji i konfliktów.

---

Bartłomiej E. Nowak – politolog i doktor nauk ekonomicznych, wykładowca Akademii Finansów i Biznesu Vistula, członek Komitetu Prognoz Polskiej Akademii Nauk oraz Team Europe Direct, zespołu doradców Komisji Europejskiej. W tym roku, nakładem wydawnictwa Edward Elgar Publishing, ukaże się w języku angielskim jego książka Zarządzanie policentrycznym ładem międzynarodowym.