W tle głośnej regulacji o usługach cyfrowych (DSA), która właśnie została przyjęta przez Komisję Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów Parlamentu Europejskiego, przedstawiono propozycje regulacji przejrzystości reklamy politycznej w serwisach internetowych. Zaproponowane przepisy, choć mają uzupełniać regulacje reklamy internetowej określone w DSA, są fundamentalne dla przejrzystości kampanii wyborczych, czy szerzej politycznych.
Kampania głównie w internecie
O sile reklamy w internecie niech świadczy chociażby fakt, że Koalicja Obywatelska wydała podczas kampanii parlamentarnej w 2019 r. 5,8 mln zł na działania w internecie, a 2,5 mln zł na reklamy telewizyjne. 4 lata wcześniej te proporcje były odwrócone. Wydano wówczas 7,8 mln zł na kampanie w telewizji, a zaledwie 2,6 mln zł na reklamy w internecie. Komitet Wyborczy Andrzeja Dudy tylko na jedną firmę zajmującą się reklamą w mediach społecznościowych wydał w 2020 r. prawie 1,5 mln zł. Ten wzrost wykorzystywania technologii w kampanii potwierdził również raport Kto (naprawdę) Cię Namierzył?, w którym przedstawiono m.in. przykłady wykorzystywania technik targetowania użytkowników przez komitety wyborcze w 2019 r.
Nie ma żadnych wątpliwości, że podane wyżej kwoty w trakcie kolejnych kampanii wyborczych będą jeszcze większe. Reklama wyborcza w internecie, przede wszystkim w szeroko rozumianych, mediach społecznościowych, będzie coraz popularniejszym nośnikiem treści politycznych. A już obecnie uznajemy jej duży wpływ na życie publiczne. Dość wspomnieć szeroko opisywaną aferę z udziałem Cambridge Analityca, która w pewnym stopniu przyczyniła się do wygrania wyborów prezydenckich przez Donalda Trumpa w 2016 roku, czy referendalnego zwycięstwa zwolenników Brexitu.
Pora na stanowcze działania
Z tych też powodów działania podjęła Komisja Europejska, wyjaśniając w preambule projektu, że „gwałtowne zmiany technologiczne, coraz większe rozdrobnienie regulacji i coraz bardziej problematyczny kontekst regulacyjny oraz rosnące kwoty przeznaczane na działalność w zakresie reklamy politycznej wskazują na potrzebę podjęcia działań na szczeblu UE w celu zapewnienia swobodnego przepływu usług reklamy politycznej w całej Unii, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego standardu przejrzystości, który sprawia, że procesy wyborcze w UE są bardziej otwarte i uczciwe”.
Istotnym elementem uczciwości wyborów, w obliczu działań prowadzonych za pośrednictwem mediów społecznościowych, jest również walka z dezinformacją. I ten problem został dostrzeżony przez instytucje Unii Europejskiej. Już w przemówieniu inauguracyjnym Ursula Von Der Leyen podkreśliła, że walka z dezinformacją, w tym jej wpływ na uczciwość wyborów, będzie jednym z priorytetów jej kadencji. Faktycznie, w preambule projektu wyraźnie stwierdzono, że jednym z celów przejrzystości reklamy politycznej jest przeciwdziałanie dezinformacji, również za pośrednictwem zagranicznych aktorów.
Dobry kierunek, ale wymaga dopracowania
Sam projekt wprowadza definicję reklamy politycznej. To oczywiście kluczowa rzecz dla zrozumienia tego, co ma być przejrzyste. Na problemy z brakiem definicji wskazywały wcześniej również same platformy internetowe, które chciały pozbyć się ciężkiego dla nich balastu. Ich główną motywacją było „poświęcenie” zysku z kampanii politycznych na rzecz swobody w zarabianiu na publikacji reklam komercyjnych. O ile przez te pierwsze musiały się tłumaczyć się przed opinią publiczną, i ewentualny zysk nie dorównywał stratom wizerunkowym, to na te drugie, oprócz organizacji zajmujących się prawami cyfrowymi, mało kto zwracał uwagę.
Stworzenie jasnej definicji reklamy politycznej jest zadaniem trudnym, z którym Komisja nieźle sobie poradziła. Jest to przekaz przygotowany i rozpowszechniany „przez podmiot polityczny, w jego imieniu lub na jego rzecz, chyba że ma on charakter czysto prywatny lub czysto handlowy; lub który może mieć wpływ na wynik wyborów lub referendum, proces ustawodawczy lub regulacyjny lub sposób głosowania”. Wśród podmiotów politycznych projekt wymienia m.in. partię polityczną, urzędników wybieralnych i niewybieralnych, czy kandydatów do pełnienia funkcji publicznych. Może wzbudzać kontrowersje, że za reklamę polityczną może zostać uznany każdy przekaz, niekoniecznie pochodzący od „podmiotu politycznego”, który może mieć wpływ np. na wynik wyborów czy proces ustawodawczy. Zrozumiałe są ambicje Komisji, by definicją objąć jak najszerszą grupę „przekazów” politycznych, ale tak szerokie sformułowanie może oznaczać, że jako takie mogą zostać zakwalifikowane np. reklamy organizacji działających na rzecz praw człowieka zbierające pieniądze na swoją działalność w okolicach kampanii wyborczej.
Wątpliwości budzi też, czy ograniczenie obowiązku większej przejrzystości wyłącznie do płatnych reklam rozwiąże problem dezinformacji i zewnętrznej ingerencji w proces wyborczy. Duża część takich treści pochodzi bowiem z ruchu organicznego, czyli wpływowych profili lub botów, które przekazują informacje dotyczące polityki bez wykupowania dodatkowej ekspozycji.
Istotnym elementem projektu jest ograniczenie targetowania użytkowników wykorzystując ich dane wrażliwe, np. pochodzenie, wyznanie lub stan zdrowia. Problemem pozostanie jednak możliwość wykorzystywania danych o osobach, które można pozyskać w wyniku analizy ich zainteresowań, zakupów dokonywanych w sieci czy innych interakcji (inferred data) i w oparciu o nie prezentowaniu reklamy konkretnym użytkownikom. Europejska Rada Ochrony Danych wskazywała wcześniej, że taki model targetowania powinien być zakazany.
Rozczarowujący jest również model przejrzystości bibliotek reklam – będzie można sprawdzić wszystkie reklamy zamieszczane przez dany podmiot polityczny, ale nie zostanie wprowadzony wymóg agregacji danych pozwalający na analizę danych dotyczących wszystkich reklam prezentowanych w toku danej kampanii politycznej. Zdaniem European Partnership for Democracy, skupiającego organizacje zajmujące się m.in. integralnością wyborów, utrudni to działania na rzecz identyfikacji przykładów ingerencji zewnętrznych czy dezinformacji.
Zdążyć na 2023
Mimo tych kilku krytycznych uwag, projekt ma szansę na może nie wyeliminowanie, ale ograniczenie ryzyk związanych w prowadzeniem kampanii politycznych w internecie. Do końca stycznia 2022 roku można przekazywać swoje opinie na jego temat. Komisji zależy na wprowadzeniu odpowiednich przepisów w celu zwiększenia przejrzystości internetowej reklamy politycznej przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. Pozostaje mieć nadzieję, że przepisy będą obowiązywać już w 2023 r., kiedy Polskę czekają wybory parlamentarne i samorządowe. Dyskutowane regulacje są bowiem kluczowe dla możliwości skutecznej kontroli ich przebiegu.
Krzysztof Izdebski – prawnik, aktywista działający na rzecz przejrzystości życia publicznego. Ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego oraz Open Spending EU Coalition.
