Na początku 2022 roku podjęliśmy się opracowania instrumentarium, służącego do pomiaru autonomii lokalnej w Polsce. Stworzone narzędzie – Indeks Samorządności ‒ pozwala uchwycić zmiany, które zachodzą w samodzielności gmin i miast na prawach powiatu. Opublikowany w 2024 roku Indeks analizował dekadę 2014–2023 i wykazał alarmujący (aż 25-procentowy) spadek autonomii lokalnej w czasie rządów Prawa i Sprawiedliwości. Szczególnie rok wyborczy 2023 okazał się bardzo niekorzystny dla części wskaźników cząstkowych.
Teraz, mając dane za dwa pełne lata rządów obecnej koalicji, która wydawała się sprzyjać samorządowi terytorialnemu, sprawdzamy, na ile trend recentralizacji został odwrócony. Pamiętamy, że rok 2024 przyniósł niewielką, wręcz rozczarowującą poprawę lokalnej autonomii. Okazało się, że oddanie samorządowi terytorialnemu raz zabranych przez szczebel centralny prerogatyw nie jest ani oczywiste, ani proste, a na pewno nie jest priorytetem politycznym. Dane zebrane w kolejnym roku miały posłużyć do sprawdzenia, czy prawidłowość zanotowana w 2024 roku zaczyna tworzyć swoisty trend stagnacji, czy też była tylko rozgrzewką przed systemowym wzmocnieniem decentralizacji.
Nasze badanie pokazało, że prawdziwa jest, niestety, ta pierwsza odpowiedź – odbudowa decentralizacji nie jest traktowana priorytetowo i ma bardzo wybiórczy, cząstkowy charakter. Do wysokiego poziomu autonomii lokalnej zanotowanego jeszcze w 2014 roku (74 pkt na 100), nadal bardzo nam daleko.
Samodzielność dochodowa gmin
Mapa pokazuje samodzielność dochodową gmin i miast na prawach powiatu w 2025 roku. Ciemniejsze kolory oznaczają wyższą samodzielność dochodową, czyli udział dochodów własnych (bez udziałów w PIT i CIT) w całości dochodów. W dochodach ogółem pominięto dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Po najechaniu kursorem na dowolną gminę wyświetli się wartość samodzielności dochodowej.
Samodzielność wydatkowa gmin
Mapa pokazuje samodzielność wydatkową gmin i miast na prawach powiatu w 2025 roku. Ciemniejsze kolory oznaczają wyższą samodzielność wydatkową, czyli udział dochodów nieznaczonych (bez określonego celu wydatkowego) w dochodach ogółem. Po najechaniu kursorem na dowolną gminę wyświetli się wartość samodzielności wydatkowej.
Indeks codziennej demokracji lokalnej pokazuje, jak funkcjonuje demokracja we wszystkich gminach w Polsce pomiędzy wyborami samorządowymi. Dotyczy codziennych relacji władz z mieszkańcami – przejrzystości działań, otwartości na dialog, gotowości do reagowania na potrzeby wspólnoty i poziomu obywatelskiego zaangażowania.
Badanie zostało opracowane na bazie danych zbieranych co dwa lata przez Główny Urząd Statystyczny. Pierwsza edycja wykorzystuje dane z 2022 roku, a cykliczna publikacja Indeksu pozwoli śledzić zmiany w czasie.
Metodologia obejmuje 16 wskaźników pogrupowanych w trzy obszary: transparentność (20% wartości Indeksu), otwartość i responsywność (40%) oraz aktywność i upodmiotowienie mieszkańców (40%). Średnia wartość Indeksu w skali 0–100 wynosi 42 punkty. To wynik niższy niż w przypadku wskaźnika relacji rząd–samorząd (52 pkt) i indeksu wyborów samorządowych (57 pkt), co wskazuje, że największe wyzwania dotyczą dialogu i codziennej współpracy z mieszkańcami.
Największe deficyty dotyczą otwartości i responsywności. W 2022 roku w co piątej gminie nie zostały przeprowadzone żadne konsultacje społeczne, a mechanizmy dialogu inicjowanego przez mieszkańców należą do rzadkości. Problemem pozostaje także wdrażanie przepisów prawa, m.in. w zakresie inicjatywy lokalnej (w 2022 zaledwie 23% samorządów przyjęło uchwałę w tej sprawie).
Indeks nie ma charakteru rankingu – jego celem jest diagnoza i wskazanie obszarów wymagających wzmocnienia w każdej gminie. Daje także możliwość robienia porównań pomiędzy sąsiednimi gminami i gminami o podobnej wielkości.
Choć wyniki Indeksu są zróżnicowane, to w całej Polsce, w każdym regionie można znaleźć inspirujące przykłady z dużych i małych samorządów, gdzie demokracja na co dzień funkcjonuje dobrze. To pokazuje, że wszędzie możliwa jest poprawa, nie ma tu żadnych determinizmów. Samorządowcy, urzędnicy i mieszkańcy mogą zainspirować się tym, jak jest u sąsiadów czy w gminach o podobnej wielkości.
Indeks codziennej demokracji lokalnej
Transparentność
Otwartość i responsywność
Aktywność i upodmiotowienie mieszkańców
W tym roku przypada 35.lecie samorządu terytorialnego i w związku z tym zespół badaczek i badaczy: dr hab. Agnieszka Kopańska, dr hab. Marta Lackowska, dr Radomir Matczak, dr Justyna Przedańska i dr hab. Dawid Sześciło – autorzy Indeksu samorządności 2024 przygotowali okolicznościowych dodatek. To 35 tez pokazujących, co trzeba zmienić, aby samorząd lokalny mógł się rozwijać i skutecznie realizować zadania publiczne, a także wykorzystać cały potencjał drzemiący w samorządowych wspólnotach. Wszystkie propozycje pokazują kluczowe wyzwania stojące dziś przed państwem.
To kolejna edycja Indeksu, ale pierwsza oceniająca czasy rządów koalicji 15 października. Co mówi ona o stanie relacji rząd-samorząd – zadaniach, finansach, sile głosu samorządowców w procesie legislacyjnym, w relacjach z wojewodami? Czy samorządowcy odzyskali uprawnienia odebrane im za poprzedniej władzy i czy mają więcej autonomii?
Wartość Indeksu samorządności za rok 2024 to 52,55 (w skali 0–100). W poprzedniej edycji, obejmującej rok 2023, zarazem ostatni, kiedy rządziła Zjednoczona Prawica, wartość Indeksu osiągnęła 47,79. Jest więc niewielka poprawa i z umiarkowaną ostrożnością można stwierdzić, że recentralizacyjny proces prowadzony przez poprzedni rząd został zatrzymany. „Ale czy odwrócony?” – pyta we wprowadzającej części Edwin Bendyk, prezes Fundacji im. Stefana Batorego.
Autorzy Indeksu odpowiedzi szukają w trzech obszarach aktywności samorządu terytorialnego:
Szczegółowa analiza pokazuje, że siła ustrojowa i autonomia zadaniowa samorządu pozostały bez zmian. Autonomia finansowa miast na prawach powiatu nawet lekko się pogorszyła. Poprawa ogólnej wartości Indeksu wynika głównie z poważniejszego traktowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w procesie legislacyjnym (komponent „siła polityczna”).
Indeks samorządności 2024 opracowała zespół badaczek i badaczy: dr hab. Agnieszka Kopańska, dr hab. Marta Lackowska, dr Radomir Matczak, dr Justyna Przedańska i dr hab. Dawid Sześciło.
