Autorzy i autorki tekstów oraz uczestnicy zamieszczonej w tomie dyskusji – Krzysztof Burnetko, Adam Gendźwiłł, Hubert Izdebski, Dawid Kopaczewski, Paweł Kubicki, Julita Łukomska, Iwona Sagan, Dawid Sześciło, Katarzyna Sztop-Rutkowska, Joanna Wons-Kleta, Krzysztof Żuk – wskazują na systemowe zmiany konieczne do tego, aby samorząd mógł wypełniać funkcje, jakich dziś oczekują mieszkańcy i mieszkanki.
Z roku na rok wyraźniej rysuje się tendencja przesuwania zasobów od dużych miast i aglomeracji do mniejszych i położonych bardziej peryferyjnie samorządów. Przejawia się to szybszym pogarszaniem się wartości niektórych kluczowych wskaźników (jak np. nadwyżka operacyjna) w dużych miastach w stosunku do samorządów spoza aglomeracji. Takie przesunięcie jest oczywiście uprawnionym wyborem polityki prowadzonej przez rząd, chociaż można się zastanawiać, czy właściwszym sposobem jej realizacji nie byłaby odpowiednia modyfikacja systemu wyrównawczego. W ten sposób założone cele realizowane byłyby w sposób przejrzysty, a nie metodą arbitralnych, słabo ze sobą skoordynowanych i słabo przewidywalnych decyzji o wielkości transferów (nawet jeśli te transfery nazywane są czasami zwiększeniem dochodów własnych).
Można też zastanawiać się, czy przesłanki stojące za taką polityką opierają się na prawidłowo przeprowadzonej diagnozie. Przesłanki te można w uproszczeniu sprowadzić do twierdzenia: obszary głównych aglomeracji są bogate na tle reszty kraju, pozostałe tereny były przez lata zaniedbywane, pora teraz na odwrócenie tej nierówności. Tylko że w odniesieniu do potencjału finansowego samorządów to stwierdzenie „zamożności” opiera się na bardzo prostym wskaźniku – wielkości dochodów własnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Równocześnie sam rząd (a konkretnie Ministerstwo Finansów) w swoich niedawno przedstawionych materiałach dotyczących postulowanych zmian w finansowaniu samorządów stwierdza, że prawidłowa ocena zamożności powinna brać pod uwagę czynniki wpływające na zróżnicowanie potrzeb wydatkowych (piszemy o tym nieco szerzej w następnej części niniejszego raportu). Taka ocena nie została dotychczas przeprowadzona, a przynajmniej nie została upubliczniona. Ze względu na specyficzne potrzeby oraz zadania wykonywane przez duże miasta wykazałaby zapewne, że różnica zamożności między średnią dla dużych miast i przeciętną dla gmin spoza aglomeracji wygląda inaczej, niż moglibyśmy wnioskować na podstawie samej wielkości dochodów w przeliczeniu na mieszkańca. Innymi słowy, często przywoływane w wypowiedziach polityków rządowych przesłanki tego przesunięcia mogą być oparte na błędnych założeniach.
We wspomnianym powyżej podsumowaniu zaprezentowanym przez Ministerstwo Finansów zawarte są przede wszystkim dwa uproszczenia. Po pierwsze, dane prezentowane są zbiorczo dla wszystkich samorządów terytorialnych. Tymczasem sytuacja poszczególnych kategorii samorządów (gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw) jest zróżnicowana, więc takie zbiorcze podsumowanie może zamazywać istotne problemy2. Po drugie, Ministerstwo przytacza łączne dane o wielkości dochodów, nie zauważając zmian struktury tych dochodów, tak jakby nie miała ona znaczenia dla funkcjonowania samorządów. Jest to zresztą zgodne z wieloma wcześniejszymi wypowiedziami wysokiej rangi urzędników rządowych, z których to wypowiedzi wynikał brak zrozumienia, że dla samorządności istotne jest nie tylko, ile pieniędzy ma do dyspozycji władza lokalna, ale także – skąd się te środki biorą i jak duża jest swoboda decydowania o ich przeznaczeniu.
W naszym raporcie uchylamy te upraszczające założenia, starając się przedstawić pogłębioną interpretację dostępnych danych. Próbujemy przy tym pokazać najnowsze informacje o budżetach samorządowych na tle nieco dłużej trwającego trendu zmian z ostatnich lat. Szczególną uwagę zwracamy na sytuację gmin oraz miast na prawach powiatu. Powodem jest fakt, że są to najważniejsze kategorie samorządów, wykonujące największą część zadań publicznych istotnych dla codziennego życia mieszkańców i dysponujące największymi budżetami. Dochody budżetowe gmin i miast na prawach powiatu to ponad 80% wszystkich dochodów jednostek samorządu terytorialnego (z tego niemal 50% przypada tylko na same gminy), a ich wydatki inwestycyjne to prawie 80% całości inwestycji samorządowych.
Pogorszenie większości wskaźników po trzech kwartałach 2022 roku w porównaniu z analogicznym okresem roku 2021 przeczy określeniu „stabilność”. Utrzymujące się od dłuższego czasu trudności w niektórych kategoriach samorządów (przede wszystkim, choć nie wyłącznie, w miastach na prawach powiatu) nie pozwalają na użycie sformułowania „dobra sytuacja”. Z drugiej strony, analizowane wskaźniki nie sygnalizują nagłego, drastycznego pogorszenia się stanu finansów samorządowych. Obserwowany obraz kojarzy się raczej z utrzymującą się stagnacją, a w przypadku niektórych wskaźników, ze stopniowym ich pogarszaniem się. Dodajmy, że bardziej precyzyjna analiza wysokości narzucanych przez przepisy rosnących kosztów bieżących, a także oszacowanie „inflacji samorządowej” (szybkości zmian cen najbardziej znaczących dla budżetów gmin i powiatów) mogłyby dodatkowo skomplikować ten obraz, dodając mu dramatyzmu. A zatem – nawiązując do pytania postawionego w tytule naszego opracowania – ani katastrofa (jak sugerują wypowiedzi niektórych polityków samorządowych), ani dobra, stabilna sytuacja (jak przekonuje rząd). Przy czym warto dodać, że niektóre czynniki sugerują możliwość dalszego pogarszania się stanu finansów w kolejnych latach.
W naszym opracowaniu koncentrujemy się jednak na diagnozie stanu obecnego, a nie na prognozach. Natomiast to, co obserwujemy, już teraz można określić jako powolne („pełzające”) psucie systemu finansowania i przechodzenie od faktycznej samorządności do systemu klientelistycznego, w którym o kierunkach polityki lokalnej w coraz mniejszym stopniu decydują władze wybrane w demokratycznych wyborach lokalnych, a w większym stopniu podporządkowanie polityce rządu. Wskazuje na to stopniowe zastępowanie dochodów nieznaczonych, opartych na własnych funduszach (przede wszystkim pochodzących z podatków) przez znaczone dotacje o charakterze celowym, niejednokrotnie rozdzielane według mało precyzyjnych, nieprzejrzystych kryteriów.
