Publiczne rejestry umów
Ustawa wprowadza obowiązek tworzenia publicznie dostępnych rejestrów umów cywilno-prawnych (o wartości min. 500 zł), zawieranych przez podmioty publiczne. Umowy będą musiały rejestrować wszystkie jednostki finansów publicznych. We własnym zakresie będą je również prowadzić partie polityczne.
Dzięki wieloletnim wysiłkom Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, a także aktywności senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego na etapie prac senackich, do ustawy udało się wprowadzić ważną poprawkę. Utworzony zostanie jeden, centralny rejestr umów zawieranych przez jednostki finansów publicznych. Partie polityczne utworzą odrębne rejestry.
Media i aktywiści patrzący władzy na ręce będą mieć ułatwione zadanie w tropieniu korupcji, niegospodarności czy innych nadużyć. Wcześniej też było to możliwe, ale regułą były odmowy udostępniania umów, a w konsekwencji ciągnące się miesiącami i latami spory sądowe. Tylko pojedyncze samorządy i instytucje publiczne stworzyły publiczne rejestry umów z własnej inicjatywy. Jest to zatem krok naprzód w sensie zwiększania jawności życia publicznego i ułatwienia społecznej kontroli władzy.
Z punktu widzenia polityki antykorupcyjnej, nie jest to jednak rewolucja. Szkoda też, że znów zamiast ukształtować dobry obyczaj trzeba było zastosować przymus prawny, żeby rozmaite instytucje publiczne przestały ukrywać podstawowe informacje o swojej aktywności. Paradoksalnie jest to więc porażka z perspektywy kultury życia publicznego. Umowy mogły być jawne i dostępne, brakowało jednak dobrej woli i zmysłu obywatelskiego, żeby je po prostu publikować.
Na koniec tego wątku trzeba też odnotować, że w tak zwanym Trybunale Konstytucyjnym na rozpatrzenie czeka wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego Małgorzaty Manowskiej podważający konstytucyjność przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zbieżnych z omawianymi w tym miejscu. Jeśli ten wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie (na co niestety szanse są duże) to istotna część ustawy o dostępie do informacji publicznej zostanie wyłączona. Jednocześnie także nowe przepisy dotyczące rejestrów umów i darowizn dla partii politycznych (o czym dalej) mogą przestać funkcjonować. Radość z tego rozwiązania może zatem nie potrwać długo.
Darowizny dla partii bardziej transparentne
Do względnie pozytywnych elementów antykorupcyjnej ustawy Kukiza zalicza się też wymóg prowadzenia i upubliczniania przez partie polityczne rejestrów wpłat (darowizn) pochodzących od osób fizycznych.
Zasadniczym źródłem finansowania działalności partii politycznych w Polsce jest budżet państwa. Przykładowo, PiS co rocznie otrzymuje nieco ponad 22 mln zł subwencji, a największa partia opozycyjna, PO – blisko 19 mln zł. Prawo pozwala partiom na pozyskiwanie środków także z innych źródeł, np. ze swojego majątku, ze składek członkowskich, czy też właśnie z darowizn od osób fizycznych.
Darowizny te obwarowane są jednak istotnymi ograniczeniami. Pojedynczy darczyńca może przekazać partii politycznej w skali roku łącznie (także na komitet wyborczy) nie więcej niż 15-krotność minimalnego wynagrodzenia (które aktualnie wynosi 3000 zł brutto). Ale wyborcy nie mają w zwyczaju wspierać darowiznami ugrupowań, z którymi sympatyzują. Jeśli przyjrzeć się ostatnim sprawozdaniom głównych partii na polskiej scenie politycznej, to okaże się, że udział takich darowizn w ich rocznych budżetach wynosi w porywach kilka procent (pomijając lata wyborcze, kiedy wpłaty na komitety wyborcze bywają wysokie). Omawiana zmiana zwiększy więc nieco jawność działalności partii politycznych, czy też raczej dostępność informacji. Zamiast prosić partie polityczne o to, żeby łaskawie przekazały nam takie dane lub przymuszać je wnioskami i procesami sądowymi o dostęp do informacji publicznej, otrzymamy te informacje automatycznie. Nie potrzeba będzie więc śledztwa dziennikarskiego, żeby szybko dowiedzieć się np. że głównymi darczyńcami partii politycznych (zwłaszcza kiedy są one u władzy) są ci, którzy im coś zawdzięczają – stanowiska, dotacje, zlecenia. Trudno to jednak uznać za przełom.
Politycy odcięci od publicznych spółek – tak, ale tylko teoretycznie…
Kolejne rozwiązanie idące teoretycznie w dobrym kierunku, to zakaz obejmowania przez parlamentarzystów oraz samorządowych włodarzy i radnych funkcji w spółkach, w których skarb państwa lub samorząd ma co najmniej 10% udziałów, czy wykonywania na ich rzecz jakichkolwiek prac. Parlamentarzyści i samorządowcy (zwłaszcza radni), co do idei, powinni zajmować się kontrolowaniem takich podmiotów. Kiedy więc dla nich pracują, powstaje oczywisty konflikt interesów, który nierzadko przechodzi w korupcję polityczną. Tyle, że ograniczenie to ma kilka słabości.
Po pierwsze, ustawa Kukiza zawiera przepisy przejściowe mówiące o tym, że zakaz ten będzie obowiązywać dopiero od przyszłej kadencji sejmu. To przejaw skrajnej hipokryzji. Jak bowiem inaczej tłumaczyć sobie taki kształt przepisów, jeśli nie układem pana Kukiza z panem Kaczyńskim co do tego, że obecny stan posiadania partii rządzącej – nepotyzm i kumoterstwo w państwowych spółkach – trzeba zakonserwować przynajmniej do końca obecnej kadencji. To paradoks, bo w ustawie określanej jako antykorupcyjna mamy przepisy ewidentnie korupcjogenne.
Ponadto, rozwiązanie to będzie warte tyle, co sławetna partyjna uchwała PiS o przeciwdziałaniu nepotyzmowi. Na miejsca parlamentarzystów i samorządowców obsiadających publiczne firmy przyjdą ich pociotkowie i koledzy, którzy – jak będzie trzeba – to miejsca te „zwrócą”. Tak działa system klientelizmu politycznego, który zawsze wyrasta tam, gdzie polityka wchodzi zbyt głęboko w gospodarkę. A zatem jedyne skuteczne remedium na ten problem to ograniczenie do absolutnego minimum liczby spółek, w których państwo ma jakiekolwiek udziały. W przypadku samorządów rzecz jest nieco bardziej złożona, bo zależne od nich spółki nierzadko są dostawcami usług publicznych. Zasadne jest jednak pytanie, dlaczego tymi dostawcami muszą być akurat spółki, a nie na przykład administracja samorządowa, która łatwiej poddaje się nadzorowi i kontroli społecznej.
W końcu, jak zostało to już lata temu udokumentowane w raporcie Fundacji Batorego „Samorządowe unie personalne. Problemy zróżnicowania ról społeczno-zawodowych radnych”, zatrudnianie radnych w spółkach państwowych i samorządowych to tylko część problemu z lokalno-partyjnym klientelizmem. Dużo większym kłopotem jest ogromna nadreprezentacja radnych, którzy jednocześnie są pracownikami samorządowymi, i którzy chętnie dają się korumpować partiom politycznym. Tego problemu ustawa antykorupcyjna Kukiza i PiS także nie rozwiązuje.
Walka z korupcją i konstytucją
W końcu najgorsze rozwiązanie zawarte w antykorupcyjnej ustawie Kukiza i PiS, to dożywotni zakaz obejmowania jakichkolwiek funkcji publicznych, pracy dla szeroko pojętego sektora publicznego, czy starania się o zamówienia publiczne przez osoby powtórnie skazane za niektóre (ustawa jest bowiem dziurawa) przestępstwa korupcyjne. Sąd Najwyższy i wielu ekspertów słusznie zwraca uwagę, że takie rozwiązanie jest po prostu niekonstytucyjne. Przede wszystkim dlatego, że jest nieproporcjonalne do wagi przestępstw, których dotyczy. Jest też niespójne, bo w przypadku decyzji o pozbawieniu praw publicznych za inne przestępstwa decyzja sądu jest uzależniona od wysokości kary, jaka wcześniej została wymierzona, a w tym przypadku nie. Pod populistycznym hasłem walki z korupcją obóz władzy wespół z Pawłem Kukizem stworzył kolejny bubel pogłębiający kryzys praworządności. Przepis ten, jeśli w ogóle będzie stosowany, z pewnością stanie się przedmiotem sporów przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
Ponadto, jak słusznie w swoich poprawkach zwracał uwagę Senat, przepisy w tym zakresie związują sądowi ręce. Sąd bowiem musi orzekać zawieszenie lub pozbawienie praw publicznych. To kolejny przejaw centralistycznego decyzjonizmu ograniczającego orzeczniczą autonomię sądów i sprowadzającego je do roli realizatora „ustawowych instrukcji” władzy wykonawczej i ustawodawczej.
Także z praktycznego punktu widzenia będą to nieskuteczne przepisy. Jak bowiem pokazują wszelkie badania kryminologiczne, to nie surowość, a nieuchronność kary za przestępstwa decyduje w największej mierze o odstraszającej sile sankcji karnych. We Włoszech, gdzie przyjęto podobne przepisy (Paweł Kukiz na nich się wzorował) pod koniec 2019 roku, jak dotąd nikogo nie pozbawiono dożywotnio praw publicznych. Na marginesie warto też odnotować, że włoska ustawa zwana Spazzacorrotti (niszczycielka łapówek) nie jest tak radykalna. Sąd może orzec dożywotnią utratę części praw publicznych, ale tylko jeśli osoba zostanie wcześniej skazana za przestępstwo korupcyjne na wyrok co najmniej dwóch lat pozbawienia wolności i wyrok ten zostanie ostatecznie utrzymany w postępowaniu kasacyjnym.
Zalew korupcji
Ustawa antykorupcyjna Kukiza i PiS jest jak większość inicjatyw tej władzy. Wynika ze skądinąd dobrej diagnozy, iż walka z korupcją w Polsce potrzebuje nowych instrumentów. Tyle, że odpowiedź na tę potrzebę jest jak zwykle pomieszaniem rozwiązań, które się bronią, z mechanizmami, które nie mają szansy zadziałać lub takimi, które wręcz korupcję pogłębią.
Dodatkowo tę ustawę trzeba oceniać w szerszym kontekście ostrego kryzysu praworządności, do którego doprowadził PiS, a do którego dziś rękę przykłada Kukiz. Cóż więc z tego, że na papierze zyskamy nieco lepsze gwarancje dostępu do informacji o działalności partii politycznych czy urzędów państwowych albo samorządowych, skoro obecna władza robi wszystko, żeby być jak najmniej przejrzysta dla mediów i obywateli? Co z tego, że w kodeksie karnym zostaną zapisane surowe kary dla przestępców korupcyjnych, skoro obóz rządzący od 2015 konsekwentnie zalewa nas morzem korupcji, wbudowując ją po prostu w system sprawowania władzy? Dzięki kontroli nad prokuraturą prominentni politycy obozu rządzącego mogą pozostawać bezkarni. Żadna antykorupcyjna ustawa forsowana w takich warunkach nie będzie mieć większego znaczenia.
Grzegorz Makowski – doktor habilitowany socjologii, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych.
