Zdecydowana większość projektów ustaw powstaje w ministerstwach. Biorąc pod uwagę fakt, że Sejm ma znacznie uboższe zaplecze ekspercko-urzędnicze, niż ministerstwa i KPRM, jest to racjonalne rozwiązanie. To jak powinny być tworzone projekty dokumentów rządowych określa Regulamin pracy Rady Ministrów, uzupełniony Wytycznymi do przeprowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach procesu legislacyjnego. W prawidłowo prowadzonym procesie legislacyjnym jest dużo miejsca na dialog z obywatelami i ich organizacjami, na dyskusję.
Pracę powinno się zacząć od analizy problemu jaki występuje i określenia przynajmniej kilku dróg jego rozwiązania. Następnie powinno się przygotować założenia do projektu ustawy, a na końcu sam projekt. Zarówno do założeń jak i do projektu ustawy należy przeprowadzić ocenę skutków społecznych i finansowych wdrożenia wybranego rozwiązana. Dokumenty te powinny być poddawane uzgodnieniom międzyresortowym, konsultacjom społecznym i publicznym oraz opiniowaniu.
W trakcie konsultacji można korzystać ze zróżnicowanych narzędzi, takich jak prośba o przedstawienie uwag, panele eksperckie, badania opinii czy dyskusje z interesariuszami. Konsultacje publiczne powinny być otwarte dla wszystkich zainteresowanych i trwać minimum 14 dni, ale zalecane jest dawanie nawet dłuższego czasu na przygotowanie uwag. Wszyscy, którzy je przedstawią, powinni otrzymać odpowiedź, najlepiej indywidualnie, ale wyczerpująco opracowana odpowiedź zbiorcza też może być satysfakcjonująca. Dobrze jest, jeśli wnioskodawca organizuje tzw. konferencje uzgodnieniowe, na których omawia się najważniejsze otrzymane komentarze i uwagi do projektu. Na te konferencje powinni być zapraszani wszyscy, którzy opiniowali projekt. Na koniec procesu konsultacji należy sporządzić raport, który powinien zawierać omówienie otrzymanych stanowisk i odniesienie się do nich przez organ wnioskujący.
W szczególnych, uzasadnionych sytuacjach, można zastosować tzw. tryb odrębny, który może wprowadzić jedynie Prezes Rady Ministrów. Dokumenty tworzone w tym szczególnym trybie mogą być prowadzone z pominięciem lub skróceniem czasu trwania uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania.
Dyskusja z interesariuszami przeprowadzona prawidłowo, z użyciem różnych narzędzi, takich jak analiza przesłanych uwag, badania opinii podmiotów, na które ma oddziaływać prawo, debaty, czy konferencje, może pomóc organom władzy publicznej w podjęciu właściwych decyzji. Może być także źródłem dodatkowej wiedzy eksperckiej, za którą ministerstwa nie płacą, oraz instrumentem merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości projektu aktu normatywnego i przygotowanej przez wnoszącego projekt oceny skutków regulacji. Z drugiej strony, konsultacje mogą zapewnić osobom i instytucjom biorącym w nich udział poczucie uczestnictwa w procesie decyzyjnym, co może w przyszłości zaowocować lepszym wdrażaniem i przestrzeganiem uchwalonego prawa.
Niestety, rządzący nie doceniają tego mechanizmu. Prowadzone przez członków Obywatelskiego Forum Legislacji od 2009 roku obserwacje prowadzą do wniosku, że rządzący unikają otwartej, dostępnej dla wszystkich zainteresowanych dyskusji nad projektami ustaw. Czasem dlatego, że się śpieszą, bo nie przewidzieli na czas, że trzeba będzie coś inaczej uregulować, a często dlatego, że uważają, iż wiedzą lepiej lub dlatego, że suweren dał im władzę i nie muszą z obywatelami konsultować swoich pomysłów.
W jakim stopniu rząd obecnie przykłada wagę do należytego konsultowania z obywatelami i organizacjami procedowanych projektów ustaw, pokazują dane zamieszczone w poniższej tabeli. Dotyczą one trzeciego roku rządów Zjednoczonej Prawicy, w którym ministerstwa pracowały nad 176 projektami ustaw.
| Etapy tworzenia rządowego projektu ustawy, w których mogą uczestniczyć obywatele i organizacje |
W trzecim roku rządów Zjednoczonej Prawicy poddano: |
| Prekonsultacje – panele eksperckie, badania opinii, dyskusje z interesariuszami
– działanie zalecane |
8 projektów na 176 |
| Przygotowanie, upublicznienie i skonsultowanie założeń do projektu ustawy
– działanie fakultatywne |
1 projekt na 176 |
| Upublicznienie i skonsultowanie projektu ustawy
– działanie obligatoryjne. Odstąpienie wymaga uzasadnienia i zgody Premiera (tryb odrębny) |
121 projektów na 176 |
| Udzielenie indywidualnej odpowiedzi na otrzymane uwagi
– działanie fakultatywne |
5 przypadków na 121 konsultowanych projektów |
| Udzielenie zbiorczej odpowiedzi na otrzymane uwagi
– działanie zalecane |
23 przypadki na 116 konsultowanych projektów |
| Przygotowanie i upublicznienie raportu z konsultacji w odpowiednim czasie
– działanie obligatoryjne. |
46 raportów na 105 co najmniej od miesiąca zakończonych konsultacji. |
| Zaproszenie autorów uwag na konferencję uzgodnieniową
– działanie zalecane |
16 przypadków na 121 konsultowanych projektów |
Wygląda na to, że po latach wypominania mu tego, rząd zyskał świadomość, iż z prowadzeniem konsultacji jest źle. Pod koniec stycznia 2019 roku Rada Ministrów zmieniła swój Regulamin pracy zapisując w nim między innymi, że jeśli wnioskodawca nie przeprowadzi konsultacji publicznych projektu założeń, ustawy lub rozporządzenia i nie wskaże przyczyny rezygnacji z nich lub bez szczegółowego uzasadnienia wyznaczy krótsze terminy na zajęcie stanowiska niż 14 lub 21 dni oraz jeśli nie przygotuje raportu z konsultacji – Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów może zwrócić projekt organowi wnioskującemu, zobowiązując go do uzupełnienia braków lub przeprowadzenia konsultacji publicznych.
Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji będą obserwować, czy tak miękko sformułowana sankcja („może zwrócić projekt”) przyniesie skutki w postaci lepiej prowadzonego dialogu z obywatelami, a w konsekwencji lepszych i rzadziej zmienianych ustaw.
Komunikaty Obywatelskiego Forum Legislacji z monitorowania procesu legislacyjnego
