• Paweł Swianiewicz
10.12.2021

Jak finansowe trudności samorządu zmieniają polityki lokalne?

Kryzys ekonomiczny wywołany przez pandemię dotknął również samorządy. W odpowiedzi na trudności finansowe tną inwestycje lub zadłużają się. Gminy najmocniej dotknięte trudnościami nie mają natomiast co liczyć na pomoc rządu – większość spośród tych miast, w których dochody własne spadały najszybciej, nie otrzymała w ogóle żadnego wsparcia z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych.

Rok 2020 był bardzo trudny także dla samorządów. Pandemia spowodowała czasowe ograniczenia działalności gospodarczej, co było groźne nie tylko dla samych przedsiębiorstw, ale przekładało się także na niższe dochody podatkowe samorządów przy wcale niekoniecznie mniejszych (czasem nawet większych) kosztach działalności. Wchodzące w tym samym czasie w życie zmiany przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych miały negatywne skutki dla dochodów budżetów samorządowych. Jest oczywiste, że zmiany te nie były równie bolesne dla wszystkich samorządów. Pojawiają się zatem pytania: które z samorządów odczuły zmiany strumienia dochodów budżetowych najboleśniej, a także jakie były doraźne strategie radzenia sobie z trudnościami przez najbardziej dotknięte nimi samorządy?

Próbując odpowiadać na to pytanie skoncentrujmy się na samorządach gminnych. To one odpowiadają za największą część zdecentralizowanych zadań publicznych, mają też większą od powiatów i województw samodzielność finansową, więc zmiany wielkości dochodów własnych są dla nich najbardziej odczuwalne.

Rok 2020 zdecydowanie najmocniej uderzył w miasta na prawach powiatu. W niemal 40% tych miast dochody własne w 2020 roku spadły w porównaniu z rokiem poprzednim o ponad 5%. W Sopocie spadek ten wyniósł 13%, a w Lublinie prawie 10%. Tylko w co dziesiątym udało się utrzymać lub zwiększyć poziom dochodów. W innych gminach sytuacja była zdecydowanie lepsza – tak wysoki spadek odnotowało tylko kilkanaście procent samorządów, a około połowa co najmniej utrzymała dochody własne na poziomie z roku poprzedniego.

Przedstawiony tu obraz jest uderzający w zestawieniu z wielkością pomocy otrzymanej w 2020 roku w ramach drugiego i trzeciego rozdania Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL)[1]. Program ten był przedstawiany przez rząd jako element wsparcia dla samorządów w związku z trudnościami finansowymi wywołanymi pandemią. Okazuje się jednak, że nie jest tak, iż największą pomoc dostawały te samorządy, których dochody ucierpiały najwięcej. Poniższy rysunek pokazuje, że mediana wielkości pomocy z RFIL w przeliczeniu na jednego mieszkańca była nawet nieco mniejsza w tych gminach, w których dochody spadały najszybciej. Najbardziej widoczna jest ta zależność w przypadku miast na prawach powiatu. Okazuje się bowiem, że większość spośród tych miast, w których dochody własne spadały najszybciej, nie otrzymała w ogóle żadnej dotacji z RFIL.

Pośrednio potwierdza to tezę z raportów Jarosława Flisa i Pawła Swianiewicza o politycznej, a nie merytorycznej motywacji alokacji środków z tego funduszu.

Jak polskie gminy zachowują się w zetknięciu ze spadkiem dochodów własnych? Gdzie przede wszystkim szukają oszczędności? Jeśli porównamy dane dotyczące budżetów miast i gmin tracących dochody z tymi, w których udało się co najmniej zachować dochody na dotychczasowym poziomie, możemy zauważyć kilka prawidłowości.

Po pierwsze, gminy w trudnej sytuacji finansowej oszczędzają przede wszystkim na inwestycjach. Możliwości redukcji wydatków bieżących są znacznie mniejsze. Z jednej strony są to w znacznym stopniu wydatki sztywne, których nie da się zmniejszyć w krótkiej perspektywie czasowej. Albo nie pozwalają na to przepisy narzucające pewne wydatki, albo też taka redukcja wymagałaby zwolnień pracowników, co wiąże się z długotrwałymi procedurami.  Wśród miast na prawach powiatu tracące ponad 5% dochodów własnych zredukowały w 2020 r. swoje budżety inwestycyjne o kilkanaście procent, podczas gdy te nie przeżywające porównywalnych trudności zwiększyły je o prawie 5%.

Po drugie, zmiany w wydatkach inwestycyjnych byłyby być może jeszcze bardziej widoczne gdyby nie to, że wiele samorządów ratowało się zwiększając swoje zadłużenie. Jak wiemy, rząd w ramach pakietu pomocowego dla samorządów poluzował przepisy dotyczące limitów zadłużenia. Na krótką metę decyzja ta może być postrzegana jako pomoc, choć w dłuższej perspektywie może zachęcać samorządy do wpadnięcia w pułapkę nadmiernych zobowiązań finansowych, trudnych do udźwignięcia przez budżet. Wzrost długu zaciąganego w 2020 r. (w porównaniu z rokiem 2019) w miastach na prawach powiatu oraz w gminach podmiejskich dotkniętych spadkiem dochodów własnych był znacznie większy niż w podobnych jednostkach nie dotkniętych takimi trudnościami finansowymi. W tej pierwszej grupie wzrost zaciąganych kredytów i pożyczek był prawie dwukrotny, a w jednostkach utrzymujących poziom dochodów poziom nowego zadłużenia nie zmienił się wyraźnie w stosunku do roku 2019. Co ciekawe, w pozostałych gminach nie obserwujemy takiej zależności. Ale to właśnie duże miasta, a także dynamicznie rozwijające się gminy podmiejskie, są największymi inwestorami samorządowymi.

Po trzecie, wprawdzie  wydatki bieżące nie były głównym źródłem oszczędności w budżetach gmin, ale daje się zauważyć, że samorządy których dochody własne szybko się obniżały oszczędzały na wydatkach na opracowywanie Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego. Tworzenie planów to spory wydatek, który w sytuacji trudności budżetowych wydaje się dobrym źródłem oszczędności. Z takim opóźnieniem nie wiążą się żadne natychmiastowe konsekwencje, które byłyby negatywnie odczuwane przez mieszkańców.  Negatywne skutki zaniechań będą się pojawiać dopiero w bardziej odległej przyszłości.

Po czwarte, wśród oszczędności w wydatkach inwestycyjnych wyróżnia się kilka sektorów. Gminy, w których znacząco spadły dochody własne, z reguły bardziej niż gminy, które nie zostały dotknięte tymi kłopotami, zmniejszają wydatki na gospodarkę komunalną (zwłaszcza na wodociągi, kanalizację, gospodarkę odpadami). Widzimy także spowolnienie inwestycji transportowych (budowy i remontów dróg lokalnych). Nie widać natomiast szczególnych oszczędności w zakresie wydatków na oświatę, kulturę oraz sport i rekreację.

Ograniczeniem analizy jest krótki zakres czasowy. Trudności finansowe, zwłaszcza te będące pokłosiem pandemii oraz lockdownów gospodarki, spadły na samorządy niespodziewanie w trakcie roku i nasze obserwacje skupiają się tylko na natychmiastowych reakcjach w horyzoncie kolejnych miesięcy tego samego roku budżetowego. Tymczasem rozpoczętych projektów nie da się często zatrzymać „w połowie drogi”. Poszukując możliwych oszczędności, władze lokalne są więc ograniczone w swoich wyborach także strukturą projektów już rozpoczętych, których nagłe przerwanie byłoby niemożliwe lub też byłoby przejawem marnotrawienia już zainwestowanych środków. Pełniejsza analiza powinna zatem objąć dłuższy okres; niektóre reakcje na trudności występujące w roku 2020 mogą pojawić się dopiero w danych za rok 2021, a nawet 2022.


[1] W analizach uwzględniono dane dotyczące środków z RFIL przekazywanych w procedurze konkursowej.

Paweł Swianiewicz – profesor nauk ekonomicznych, kierownik Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Samorządowych forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego.

Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.

Wspieraj
[class^="wpforms-"]
[class^="wpforms-"]