Co do zasady, włodarze mogą przedstawić wiele argumentów za zniesieniem limitu dwóch kadencji, zaangażowani mieszkańcy często są jego zwolennikami. Są wyjątki od tej reguły – znamy wójtkę, która argumentuje, że dwukadencyjność jest zdrowa dla życia publicznego i przecież zawsze może starać się o bycie wybraną w innej gminie, ale też burmistrza, który po dwóch kadencjach w ostatnich wyborach nie startował, gdyż uznał, że dwie kadencje to wystarczający okres na pełnienie funkcji i zmienianie gminy. Nie znamy wprawdzie aktywnych mieszkańców, którzy byliby za zniesieniem dwukadencyjności, ale pewnie znajdą się i tacy.
Działamy w Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska i na co dzień stykamy się z setkami spraw, w których władze gminy działają nieprawidłowo, a mieszkańcy narzekają, że nie sposób je zmienić. Ale właśnie dlatego, że jesteśmy w Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, organizacji z ponad dwudziestoletnim doświadczeniem, nie zachwycamy się dwukadencyjnością jako doskonałym rozwiązaniem. To w zasadzie doraźny środek. Problemy samorządu w Polsce leżą gdzieś indziej. Samorząd wymaga głębszej reformy. Dwukadencyjność to leczenie skutków, a nie przyczyn. Ale te skutki trwają już tak długo, że dwukadencyjność może pomóc tu i teraz.
Głębokie problemy
Dlatego, jeśli pomysły zapowiedziane przez wicepremiera Kosiniaka-Kamysza na kolejną zmianę prawa i wycofanie dwukadencyjności nabiorą rozpędu, będziemy protestować i wzywać do zajęcia się w pierwszej kolejności reformą prawa samorządowego i poczekania na efekty dwukadencyjności. Nie jest to bowiem pomysł wyłącznie polski i nieznany innym systemom. W literaturze przedmiotu ma swoich zwolenników i stoją za nim ważkie argumenty. Są nimi między innymi kwestie związane z wprowadzaniem nowych idei, większą otwartością systemu, większą mobilizacją do wdrażania pomysłów rozwojowych, przecinaniem tworzących się układów i powiązań.
Warto rozłożyć argument o układach i powiązaniach na czynniki pierwsze, by lepiej wytłumaczyć czemu uważamy, że musi zadziać się więcej. Jak wiadomo, władza wykonawcza na poziomie samorządu gminy ma ogromną przewagę nad władzą uchwałodawczą. Jest wybierana w wyborach bezpośrednich, a nie przez radę. Ma do swojej obsługi cały urząd gminy, ma prawników, ma realne kompetencje. Pojedynczy radni nie mają natomiast ani personelu do obsługi, ani dostępu do własnych prawników. Praca w radzie jest pracą poniekąd społeczną. Jest wprawdzie wynagradzana dietą, ale niewystarczającą do tego, by była jedynym źródłem utrzymania. Radni stanowią przeciwwagę dla władzy wykonawczej tylko zbiorowo, więc nie zawsze ich działania są skuteczne.
Kwestia słabej pozycji radnych, pogłębiana przez naturalne zależności, jest punktem wyjścia do problemów samorządu. Te naturalne zależności to fakt, że radnymi często zostają nauczyciele, pracownicy ośrodków sportu i kultury, zwykli pracownicy spółek miejskich. Te osoby pośrednio są zależne od władzy wykonawczej. Niektóre zależności władza wykonawcza tworzy celowo. Radni – już po wyborze – szczególnie chętnie bywają zatrudniani w spółkach samorządowych. Prawo zabrania jedynie zatrudniania radnych w zarządach takich spółek. Jak radny, któremu przysługuje uprawnienie do kontrolowania spółek, ma realizować to uprawnienie w stosunku do podmiotu, w którym pracuje? Tworzenie klientelistycznych modeli, gdzie wszystkim aktorom opłaca się utrzymać władzę, jest właśnie problemem naszego samorządu.
Ale przecież są mieszkanki i mieszkańcy. Ostatecznie przecież to oni rozliczają władzę co pięć lat. Przecież nie wybraliby złej władzy. Tylko czy mieszkańcy mają szansę ocenić władzę? Dla przeciętnie zaangażowanego wyborcy nie jest to takie proste. Władza dba o przekaz idący do mieszkańców. Temu właśnie służą gazety samorządowe, czasem zwane biuletynami. Zgodnie z deklaracjami władz są one ważnym sposobem na informowanie społeczności o tym, co dzieje się w gminie. I rzeczywiście, informują one o wszystkim co najlepsze. O sukcesach lokalnych szkół, o nowo narodzonych dzieciach, o inwestycjach. Czytając je można nabrać chęci zamieszkania w opisywanych krainach mlekiem i miodem płynących. Co ważne, te krainy mają swoich gospodarzy. Ci i te oczywiście są uwieczniani na fotografiach ze szkoły, wręczają wyprawki na ręce rodziców młodych mieszkańców lub dają wywiad do gazety na temat inwestycji. W gazetach tych nie ma świata nieprzyjemnego, jakichś kłótni i swarów, innych opinii. Przecież te gazety informują i nie są miejscem do dyskusji. Ta ostatnia mogłaby się odbywać w mediach niezależnych, ale o to też da się zadbać przekazując znaczące środki na reklamy i zlecenia.
Są jeszcze media społecznościowe. Może tam dzieje się dyskusja? To zależy. Krajobraz jest zróżnicowany. Są miejsca, w których mieszkańcy tworzą niezależne grupy do dyskutowania o sprawach gminy. Są jednak takie, w których dyskusja odbywa się na profilu gminy lub włodarza. A tam często nie ma miejsca dla malkontentów. Wypowiedzi są kasowane, a niechętni władzy uczestnicy blokowani.
Szansa na poprawę
Przyglądając się problemom z naszym samorządem i jak szeroko rozpowszechnione są negatywne zjawiska, nie możemy uznać, że dwukadencyjność jest złym rozwiązaniem. Dziś władza wykonawcza nie jest ograniczona nawet istniejącym prawem i Konstytucją. Cóż z tego, że wydawanie gazet przez władzę dzieje się bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 7 Konstytucji RP? Robi to jednak około 60% samorządów. Ba, gdy zaczęły pojawiać się pomysły na ukrócenie tej praktyki – w związku z wdrażaniem Europejskiego Aktu o Wolności Mediów – największe larum o łamaniu prawa podnieśli właśnie ci, którzy takie media wydają. Wszystko uchodzi, nawet twierdzenie, że te propagandowe wydawnictwa zapewniają mieszkankom i mieszkańcom dostęp do informacji.
Mieszkańcom często te kwestie nie przeszkadzają. Przecież tak jest od zawsze. Do gazety są przyzwyczajeni. Z mediów społecznościowych czerpią wyłącznie informację o dziejących się w gminie wydarzeniach. A na władzę głosują, gdyż są zadowoleni lub nie ma alternatywy. Pytanie jednak, dlaczego jej nie ma?
W zasadzie widzimy tylko jeden argument za zniesieniem dwukadencyjności. Jakiejś gminie może trafić się świetny włodarz, a dwukadencyjność może przerwać jego lub jej dobrą pracę na rzecz gminy. Stracą wszyscy. Ale to by od razu wskazywało, że uważamy iż dziś dobrze zarządzających gminami osób brakuje. A tymczasem nie taka jest nasza teza. Można świetnie zarządzać, być skutecznym, podporządkować radnych i mamić mieszkańców. Te kwestie sobie nie przeczą. Dwukadencyjność daje szanse na to, że dalej będzie można dobrze zarządzać, ale w drugiej kadencji nie będzie trzeba już dbać o reelekcję. I to może być czas wdrożenia najlepszych i najodważniejszych projektów. Jednocześnie zwracamy uwagę, że głosy o zniesieniu dwukadencyjności nie podnoszą kwestii powrotu do czteroletnich kadencji.
Tak, jesteśmy zwolennikami dwukadencyjności. A przynajmniej jej przetestowania. I jednoczesnego zreformowania innych aspektów samorządności. Część spraw – jak zmiana środowiska medialnego – już się dzieje, dzięki unijnym regulacjom w postaci Europejskiego Aktu o Wolności Mediów. Pozostało pomyśleć o radnych i mieszkańcach. Te tematy także wymagają rozsądnej interwencji.
Szymon Osowski – prezes Zarządu i dyrektor ds. strategicznych postępowań sądowych i edukacji prawnej Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska
Katarzyna Batko-Tołuć – członkini Zarządu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska