Demokracja nie jest trwała. Zależy od zdolności państwa do tworzenia instytucji, które ograniczają koncentrację władzy oraz zapewniają równowagę między różnymi poziomami zarządzania. Szczególnie podatne na osłabienie mechanizmów demokratycznych są młode demokracje, które nie posiadają jeszcze wystarczająco utrwalonych zabezpieczeń ustrojowych. Polska demokracja, rozwijająca się po 1989 roku, pozostaje systemem relatywnie młodym i podatnym na procesy centralizacyjne.
W debacie o zagrożeniach demokracji najczęściej mówi się o niezależności sądów, wolności mediów czy prawach obywatelskich. Znacznie rzadziej zauważa się, że równie ważnym filarem demokratycznego państwa jest wieloszczeblowa samorządność terytorialna. Ograniczanie kompetencji któregokolwiek ze szczebli samorządowych czy finansowe uzależnianie ich od centrum może prowadzić do pełzającej recentralizacji państwa
W polskiej debacie publicznej samorząd kojarzony jest głównie z poziomem lokalnym – gminami i miastami. Burmistrzowie, prezydenci miast i wójtowie są najbardziej rozpoznawalnymi przedstawicielami samorządności, podczas gdy marszałkowie województw pozostają mniej widoczni. Tymczasem to samorząd regionalny (wojewódzki) ma strategiczne znaczenie dla stabilizacji demokracji. Jego istnienie stanowi kluczowe zabezpieczenie przed koncentracją władzy i nadmiernym wzmacnianiem kompetencji rządu centralnego.
W Polsce reforma samorządowa pozostaje niedokończona. Wprawdzie odbudowa samorządów po 1989 roku była jednym z fundamentów transformacji ustrojowej, jednak szczebel wojewódzki i powiatowy nigdy nie uzyskały pełnej autonomii finansowej i prawnej. Słabość samorządu regionalnego jest skutecznie „maskowana” aktywnością inwestycyjną, którą prowadzi. Mieszkańcy postrzegają działania województw poprzez inwestycje infrastrukturalne, granty czy wsparcie rozwoju lokalnego, jednak kwestia źródeł i stabilności dochodów regionów rzadko staje się przedmiotem szerszej debaty publicznej.
Regionalny poziom samorządu w Polsce w dużej mierze funkcjonuje dzięki środkom z funduszy Unii Europejskiej. Trudno mówić o stabilnym systemie wieloszczeblowego zarządzania, gdy kluczowy szczebel regionalny zależy od unijnych priorytetów zmieniających się co siedem lat. Symbolicznym przykładem tej zależności jest sama nazwa „Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej”, sugerująca ścisły związek polskiej polityki regionalnej z funduszami UE. Po 2027 roku, wraz z planowanym ograniczaniem środków unijnych na politykę regionalną, z dużym prawdopodobieństwem można założyć postępujący proces „powiatyzacji” regionów, czyli osłabiania ich znaczenia i sprowadzania do funkcji administracyjnych o ograniczonym wpływie na strategiczne decyzje.
Wyjaśnijmy zatem, dlaczego silny samorząd lokalny nie jest wystarczającym zabezpieczeniem demokracji.
W Polsce jest blisko 2500 gmin, które reprezentują przede wszystkim interes własnej wspólnoty. Między samorządami lokalnymi trwa naturalna konkurencja o środki publiczne, inwestycje i uwagę rządu. Gminy miejskie (1026 jednostek) i wiejskie (1453 jednostki) mają odmienne priorytety rozwojowe, podobnie jak duże miasta i małe ośrodki lokalne. Taka różnorodność utrudnia budowanie wspólnego stanowiska i tworzenie trwałych koalicji, które byłyby w stanie skutecznie przeciwstawić się autorytarnym tendencjom sprawowania władzy. Rozdrobniony poziom lokalny szybko natomiast adaptuje się do zasad działania w modelu klientelistycznym, w którym dostęp do zasobów zależy od własnych, bieżących relacji politycznych z centrum.
Regiony dysponują nieporównywalnym do pojedynczych gmin potencjałem. Zaledwie 16 jednostek skupia cały potencjał ludnościowy i terytorialny kraju. Regiony, integrując różne typy przestrzeni – miejskie, wiejskie, przemysłowe, przyrodnicze – prowadzą politykę rozwoju wykraczającą poza granice lokalnych interesów. Dzięki temu mogą pełnić funkcję moderatora interesów lokalnych, pośrednika między lokalnością a państwem i jednocześnie silnego partnera w negocjowaniu interesów regionu i jego lokalności.
Dobrym przykładem konsekwencji osłabiania przez autorytarny rząd samorządności regionalnej są Węgry. System samorządowy tego kraju posiadał cechy zbliżone do polskiego modelu. Na poziomie regionów funkcjonowały nie dwa, jak w przypadku Polski, ośrodki władzy – rządowy wojewoda i samorządowy marszałek – ale jeden o hybrydowej naturze, złożony z samorządu i instytucji para-państwowych, współzarządzanych przez agencje rządowe. Po objęciu władzy w 2010 roku Viktor Orbán wykorzystał obecność w regionie instytucji władzy rządowej do ograniczenia znaczenia regionów i przejęcia kompetencji przez agencje państwowe. Jednocześnie przejmowanie funkcji rad powiatów przez organy i agencje rządowe otworzyło drogę do recentralizacji. Likwidacja samorządności na szczeblu regionalnym i powiatowym rozpoczęła równocześnie proces ograniczania niezależności finansowej samorządu lokalnego, marginalizując jego pozycję w relacjach z rządem centralnym. Samorządność formalnie nie została zlikwidowana, ale utraciła zdolność realnego wpływu na politykę publiczną.
Podobny proces może dotyczyć także Polski. Ograniczona autonomia finansowa regionów sprawia, że łatwo mogą one zostać podporządkowane decyzjom rządu centralnego. Przejawem tej tendencji było pozbawienie samorządów regionalnych i powiatowych kompetencji w zakresie ochrony środowiska, gospodarki wodnej, a także w obszarze szkolnictwa przez rząd Prawa i Sprawiedliwości. Brak przywrócenia utraconych kompetencji regionom po zmianie rządu dowodzi, że bez względu na reprezentowaną opcję polityczną żaden rząd centralny nie jest zainteresowany wzmocnieniem samorządów regionalnych.
Warto przytoczyć jeszcze jeden, silny dowód na znaczenie regionów w procesie decentralizacji struktur zarządzania państwem. Jedną z największych zmian terytorialno-administracyjnych w historii kraju była przeprowadzona w 1975 roku przez Edwarda Gierka likwidacja 17 dużych województw oraz szczebla powiatowego liczącego prawie 400 jednostek powiatowych i utworzenie w ich miejsce 49 małych województw. Oficjalnym celem reformy było uproszczenie administracji, poprawa zarządzania i zwiększenie dostępności urzędów oraz wzmocnienie rozwoju miast średnich. W rzeczywistości reforma miała charakter polityczny. Jej celem było osłabienie silnych regionów i rozproszenie lokalnych centrów wpływu. Silne urzędy wojewódzkie, mimo że były tylko terenowymi ośrodkami władzy rządowej, zaczęły stanowić zagrożenie wyrosłe wewnątrz totalitarnego systemu dla władzy centrum. Liczne i małe województwa łatwo było kontrolować z poziomu rządu, co wzmacniało model państwa scentralizowanego.
Przytoczone przykłady dowodzą, że terytorialna organizacja państwa nie jest jedynie technicznym podziałem administracyjnym. Ma bezpośredni wpływ na sposób sprawowania władzy, relacje między centrum a peryferiami oraz zdolność społeczeństwa do kontrolowania procesów politycznych. Dyskusja o samorządzie regionalnym jest więc dyskusją o ustroju państwa. Nie dotyczy ona wyłącznie finansów czy kompetencji administracyjnych, lecz fundamentalnego pytania o to, jak powinien być zorganizowany system demokratyczny.
Polska należy do największych państw Unii Europejskiej – zarówno pod względem powierzchni, jak i liczby ludności. Tak duży kraj wymaga wielopoziomowego systemu zarządzania. Gminny poziom zarządzania nie jest w stanie sprostać skali rosnących potrzeb rozwojowych, a zarządzanie z centralnego poziomu nie jest w stanie identyfikować i wykorzystywać potencjału zasobów tkwiącego w regionach. Regiony są najlepiej przygotowane do prowadzenia polityki rozwoju odpowiadającej lokalnym uwarunkowaniom. Potrafią łączyć interesy różnych obszarów, identyfikować zasoby gospodarcze i społeczne oraz posiadają potencjał instytucjonalny, aby planować działania wykraczające poza granice pojedynczych gmin. Polityka regionalna wyrasta z lokalnych uwarunkowań, ale skala i efekty jej działania mają logikę i charakter ponadlokalny.
Znaczenie regionów w pełni ujawniło się w czasie kryzysów. Pandemia COVID-19, migracja uchodźców z Ukrainy, klęski żywiołowe – to wszystko pokazało, że administracja centralna nie zawsze reaguje odpowiednio szybko na lokalne potrzeby. Regiony są wystarczająco duże, by dysponować odpowiednimi zasobami, ale jednocześnie na tyle bliskie obywatelom, aby skutecznie identyfikować problemy. Silny samorząd regionalny zwiększa odporność państwa, umożliwiając szybszą reakcję na kryzysy i bardziej elastyczne dostosowanie polityk do lokalnych warunków. Jeśli chodzi do zagrożeń geopolitycznych, gospodarczych lub naturalnych, to regiony odgrywają rolę pierwszego stabilizatora sytuacji.
Mimo strategicznego znaczenia samorządności regionalnej, nie podejmuje się działań na rzecz ich systemowego wzmocnienia. Władza centralna nie jest zainteresowana zwiększaniem znaczenia i autonomii regionów, samorządy lokale bezkompromisowo bronią nienaruszalności zakresów własnej władzy, a branżowe grupy wpływu zabiegają o utrzymanie sektorowego, scentralizowanego modelu podziału środków budżetowych.
Wobec tak silnej opozycji rozbieżnych interesów decyzje polityczne wzmacniające pozycję samorządów regionalnych będą raczej odkładane w czasie niż realizowane. Tymczasem bez nich decentralizacja władzy pozostaje niepełna, a demokracja niepewna. W tej sytuacji budowanie świadomości społecznej dotyczącej znaczenia samorządności regionalnej może stać się warunkiem jej przetrwania.
Iwona Sagan – prof. dr hab., kierowniczka Zakładu Geografii Społeczno-Ekonomicznej UG, członkini Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.
