Skandal wokół wynagrodzeń i innych aspektów funkcjonowania Szpitala Południowego w Warszawie nie powinien zakończyć się wyłącznie pociągnięciem do prawnej i politycznej odpowiedzialności osób winnych nieprawidłowości i zaniedbań w tej placówce. Powinien zapoczątkować dyskusję o przebudowie systemu kontroli i audytu w samorządzie, ponieważ system ten kuleje od dawna.
Afera w warszawskim szpitalu może szokować, ale nie powinna zaskakiwać. Kiedy dużym pieniądzom publicznym towarzyszy brak skutecznych mechanizmów kontrolnych, szybko pojawiają się „łowcy okazji”. Co najwyżej może zaskakiwać, że tak rzadko dowiadujemy się o podobnych przypadkach. Trzeba bowiem wyraźnie zaznaczyć, że systemowe luki w zasadach kontroli nad spółkami komunalnymi (a do takich należy wiele szpitali samorządowych) to wręcz zaproszenie do nadużyć.
Okazuje się, że system kontroli w samorządzie wyraźnie nie nadążył za rozbudową instytucjonalnego aparatu samorządowego. Na przestrzeni trzech dekad pojawiły się tysiące spółek komunalnych, z których w dodatku wypączkowały kolejne spółki-córki. Jest ich w sumie więcej niż samych jednostek samorządu terytorialnego. Część z nich powstała od zera, a część z przekształcenia samorządowych zakładów budżetowych czy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – i w ten sposób wypadła z rygorów systemu finansów publicznych.
Wprawdzie spółki komunalne stają się z roku na rok coraz istotniejszym wehikułem realizacji zadań przez samorządy, to jednak nigdy nie doczekaliśmy rozciągnięcia na nie odpowiednio silnych mechanizmów kontroli. Oczywiście, na papierze pewne rozwiązania istnieją. Sprawozdania finansowe spółek komunalnych podlegają badaniu przez biegłych rewidentów. Organy wykonawcze samorządów mają też uprawnienia wynikające z nadzoru właścicielskiego. To nie tylko uprawnienia do powoływania i odwoływania rad nadzorczych czy wykonywanie innych funkcji walnego zgromadzenia spółki (zatwierdzanie sprawozdań finansowych i sprawozdań zarządu, udzielanie absolutorium członkom organów itp.). To także bardziej bezpośrednie uprawnienia kontrolne czy informacyjne, np. możliwość wglądu do ksiąg i dokumentów czy żądanie wyjaśnień od zarządu.
Teoretycznie mamy też mechanizmy kontroli zewnętrznej. Spółki komunalne, mimo wątpliwości co do zakresu kontroli, podlegają jurysdykcji Regionalnych Izb Obrachunkowych (RIO). Już bez wątpliwości i w szerokim zakresie mogą być także kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Na tym jednak koniec. Problem nie polega wyłącznie na braku dodatkowych narzędzi, ale także na ewidentnej słabości tych istniejących. Po pierwsze, wiemy z kontroli NIK, że nadzór właścicielski nad spółkami samorządowymi nie wygląda ani trochę lepiej niż nadzór rządowy nad spółkami Skarbu Państwa. Leitmotivem licznych kontroli Izby jest pasywny i z reguły czysto formalny nadzór właścicielski, ograniczony do zadań wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W zasadzie nie korzysta się z kodeksowych instrumentów kontrolnych, uprawniających na przykład do analizy ksiąg i dokumentów spółek. Nawet spółki notujące ujemne wyniki finansowe nie są obejmowane szczególną troską samorządów – właścicieli. Niezmiennie przewijają się nieprawidłowości przy obsadzie stanowisk w organach spółek i ustalaniu tam wynagrodzeń.
Natomiast w przypadku kontroli przeprowadzanych przez RIO i NIK trudno spodziewać się regularności i kompleksowości. Oba organy mają w swojej jurysdykcji tak wiele podmiotów, że nie sposób od nich oczekiwać – biorąc pod uwagę również ograniczone i wątpliwe kompetencje RIO – że będą one w stanie wychwytać większość nieprawidłowości w działalności spółek kontrolowanych przez samorządy.
Zasadniczy ciężar skutecznej kontroli muszą wziąć na siebie instytucje lokalne, na poziomie każdego samorządu. Tymczasem właśnie na tym poziomie odnotowujemy najwięcej systemowych luk. Zacznijmy od spółek. Zwłaszcza w dużych podmiotach komunalnych, tak jak w sektorze prywatnym, powinny funkcjonować wewnętrzne mechanizmy audytu i kontroli. Tymczasem z opublikowanego przed laty raportu NIK dowiedzieliśmy się, przykładowo, że w większości kontrolowanych szpitali samorządowych przekształconych w spółki nie funkcjonowały komórki audytu czy kontroli wewnętrznej. Formalnie rzecz biorąc, te funkcje może wykonywać audytor urzędu gminy, ale w praktyce taka osoba jest zbyt obciążona zadaniami dotyczącymi samego urzędu, aby objąć swoimi działaniami także gminne spółki. Sama spółka, zwłaszcza jeśli obraca dziesiątkami milionów złotych, zwyczajnie musi mieć na pokładzie osobę czy komórkę organizacyjną, która będzie raportować do zarządu spółki o nieprawidłowościach czy niezbędnych korektach.
To jednak oczywiście nie wystarczy, bo nie zawsze zarząd będzie żywo zainteresowany usuwaniem nieprawidłowości, zwłaszcza takich, do których sam się przyczynił. Dlatego potrzebna jest kontrola całkowicie z zewnątrz. Najbardziej oczywistym kierunkiem jest zapewnienie odpowiednich kompetencji i narzędzi kontrolnych po stronie rady gminy. Tu znów mamy do czynienia z kompetencyjną próżnią. Najwięcej można by oczekiwać od komisji rewizyjnej, czyli organu wyspecjalizowanego w zakresie kontroli nad aparatem gminy. Jednak ustawa przypisuje tej komisji wprost tylko dwie funkcje: opiniowanie wykonania budżetu gminy oraz występowanie z wnioskiem do rady o udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Poza tym komisja „wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli”, co oznacza, że nie ma prawa do samodzielnego inicjowania kontroli poza planem lub zleceniem rady. Ponadto komisja nie ma prawa wkraczania/ingerowania w działalność spółek komunalnych, ponieważ kompetencje kontrolno-nadzorcze przysługują wyłącznie wójtowi jako organowi nadzoru właścicielskiego.
Na pierwszy rzut oka takie kompetencje kontrolne przysługują natomiast indywidualnym radnym na podstawie nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym ze stycznia 2018 roku. Ustawodawca przyznał wtedy indywidualnym radnym prawo uzyskiwania informacji i materiałów oraz wstępu do pomieszczeń m.in. spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych – pojedynczy radny ma więc dziś formalnie szerszy dostęp do spółki komunalnej niż komisja rewizyjna jako ciało kolegialne. Problem polega jednak na tym, że przepis ten obiecuje więcej niż jest w stanie radnym rzeczywiście zagwarantować. Brakuje jakiejkolwiek procedury dostępu do informacji i dokumentów, zaś odmowa ze strony spółki nie podlega zaskarżeniu czy sankcjom. W efekcie, skuteczność kontroli radnych w pełni zależy od dobrej woli samych spółek.
Jak uzdrowić ten fasadowy dziś system kontroli nad spółkami komunalnymi? Kierunek podpowiadają rozwiązania z innych państw, ale dostosowane do polskiego modelu samorządu terytorialnego. Kluczowym postulatem jest wzmocnienie i profesjonalizacja zewnętrznego audytu nad spółkami. Można tu rozważyć zwłaszcza rozwiązania znane z państwa nordyckich, polegające na obowiązkowym, zewnętrznym audycie całej administracji lokalnej (ze spółkami włącznie), przeprowadzanym rokrocznie przez zawodowych audytorów. Najbardziej rozbudowany model audytu samorządowego funkcjonuje w Szwecji, gdzie rada gminy powołuje zespół do spraw audytu reprezentujący poszczególne frakcje w radzie, który w swoich działaniach jest wspierany przez profesjonalnych (certyfikowanych) audytorów. To pozwala na połączenie kontroli politycznej i fachowej. W dużych ośrodkach (np. w Sztokholmie) funkcjonują natomiast lokalne izby audytu, zapewniające wszechstronne wsparcie audytorom powoływanym przez radę.
Zbliżony model można przenieść na polski grunt. Wyłaniani przez radę (z obligatoryjną reprezentacją opozycji) kontrolerzy, wspierani fachowymi audytorami, mogliby uzyskać kompetencje kontrolne zbliżone do posiadanych przez kontrolerów NIK, oczywiście z zachowaniem rygorów dotyczących informacji niejawnych czy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W przypadku największych miast można rozważyć utworzenie miejskich izb audytu, zatrudniających zespół profesjonalnych i niezależnych kontrolerów. To prawda, że rozbudowanie mechanizmów kontroli pociągnie za sobą dodatkowe koszty. Skuteczny lokalny NIK bardzo szybko będzie jednak w stanie zarobić na swoje funkcjonowanie, zapobiegając wyciekaniu pieniędzy publicznych czy rekomendując istotne ulepszenia w funkcjonowaniu lokalnego aparatu administracyjnego.
Niezależnie od wzmocnienia mechanizmów fachowej kontroli, potrzebujemy także bardziej sprzyjających warunków dla kontroli obywatelskiej. Jak pokazały badania Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska sprzed kilku lat, spółki komunalne mają poważne problemy z przestrzeganiem wymogów jawności, wynikających chociażby z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brakuje rejestru wynagrodzeń członków zarządów i rad nadzorczych, a także rejestru radnych zatrudnionych w spółkach komunalnych.
Wszystkie te postulaty są istotne nie tylko z punktu widzenia troski o grosz publiczny czy standardy uczciwości. Brak przejrzystości i solidnej kultury korporacyjnej w spółkach samorządowych kładzie się cieniem na postrzeganiu samorządu jako takiego i daje paliwo tym, którzy proponują ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych. Funkcjonowanie spółek komunalnych jest więc jednym z czynników, które mogą wpłynąć na przyszłe losy samorządu.
Dawid Sześciło – dr hab., adiunkt w Zakładzie Studiów nad Dobrym Rządzeniem – Good Governance na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, Rady Służby Publicznej oraz Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.
Pomóż nam nagłaśniać tematy ważne społecznie.
Twoja darowizna wesprze powstawanie naszych tekstów.
