Blog

Pod koniec maja 2026 weszła w życie rozległa nowelizacja ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Projekt ten budził duże nadzieje. Uchwalona w dużym pośpiechu, bez szerokich konsultacji publicznych pierwotna wersja ustawy nastręczała sporo problemów praktycznych. Niektóre z nich dotyczyły także bezpośrednio warunków współdziałania państwowych i samorządowych organów ludności z sektorem pozarządowym czy też możliwości angażowania jednostek pomocniczych gmin (głównie sołectw) w działania na rzecz budowania społecznej odporności. Przypomnijmy, że samorządy miały wątpliwości np. w zakresie dopuszczalności zawierania z organizacjami pozarządowymi porozumień w sprawie włączania w system ochrony ludności. Jak zwracaliśmy uwagę w naszych analizach, ustawodawca zapomniał też o wpięciu w system sołectw, mimo że doświadczenia wynikające z sytuacji kryzysowych w ostatnich latach (np. powodzi z jesieni 2024) pokazały nie tylko potencjał, ale też niezbędność ich włączania w reagowanie na kryzys.

Niestety, nowelizacja ustawy jedynie w minimalnym zakresie dotyka tych problemów. Można docenić, że usunięto wątpliwości dotyczące dopuszczalności współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi. Zarazem nie dopilnowano, by współpraca ta była nieco bardziej transparentna. Przykładowo, brakuje wyraźnego obowiązku publikowania treści porozumień zawieranych z organizacjami czy też organizowania otwartych naborów. Nawet jeśli uzasadniona jest zwiększona elastyczność współpracy z organizacjami w sferze ochrony ludności (zwłaszcza w porównaniu z rygorami konkursowymi, wynikającymi z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie), to niemal całkowita swoboda w tym zakresie i brak istotnych bezpieczników grozi arbitralnymi czy wręcz klientelistycznymi praktykami, do jakich może dochodzić na poziomie lokalnym.

Na korekcie dotyczącej organizacji pozarządowych zasadniczo kończą się zmiany dotyczące warunków międzysektorowej współpracy w dziedzinie ochrony ludności. Sołectwa pozostają wielkimi nieobecnymi w ustawie. Można jedynie brać za dobrą monetę deklaracje wiceministra spraw wewnętrznych i administracji Wiesława Leśniakiewicza. Na posiedzenie sejmowej podkomisji rozpatrującej projekt ustawy, zapowiedział on: „Zatem sołtysi jak najbardziej mogą stać się personelem obrony cywilnej. Być może zastanowimy się, jak to zapisać, żeby ewentualnie umocnić ich rolę i znaczenie na danym terenie”. Pozostaje trzymać za słowo i niebawem rozliczyć MSWiA z realizacji tej deklaracji.

Równolegle ze zmianami ustawowymi tworzą się nowe ramy finansowe przewidziane dla działań w sferze ochrony ludności w postaci rządowego Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2027–2031. Zastąpi on program realizowany w latach 2025–2026 z niemałymi problemami i opóźnieniami w przekazywaniu i wydatkowaniu środków. Rząd deklaruje zapewnienie na cały okres realizacji programu ponad 105 miliardów złotych, z których większość ma trafić do samorządów.

Na poziomie ogólnych założeń oparcie całego programu na inwestycjach w samorządach zasługuje na zdecydowaną aprobatę. Zasadniczy problem polega jednak na tym, że podział środków między samorządy (dokonywany przez wojewodów) będzie narażony na duże ryzyko powielania problemów i nieprawidłowości znanych z wielu innych centralnych programów dotacyjnych. Autorzy programu zdają się ten problem dostrzegać, ale jednocześnie proponują rozwiązania dalekie od gwarantowanej skuteczności. Czytamy: „Podział środków z części wojewódzkiej na jednostki samorządu terytorialnego należy do właściwego wojewody. Wojewoda powinien opracować i przedstawić jednostkom samorządu terytorialnego przejrzyste zasady podziału środków, opisujące przyjęte kryteria podziału oraz tryb wnioskowania o środki. Podział środków powinien być dokonany w oparciu o lokalne analizy ryzyka i potrzeb inwestycyjnych. W szczególności, podział środków na jednostki samorządu terytorialnego nie może być dokonywany wyłącznie w oparciu o kryterium ludnościowe. Wymagane jest, aby w danym roku każda jednostka samorządu terytorialnego otrzymała środki finansowe, celem realizacji chociażby minimalnego zakresu inwestycji lub zakupu zasobów, chyba że poinformuje wojewodę o braku zapotrzebowania na takie środki”.

Obowiązek przygotowania przejrzystych zasad podziału środków między samorządy można potraktować jako wartościowy postulat czy raczej życzenie autorów programu, ale niekoniecznie zabezpieczone konkretnymi gwarancjami prawnymi. W rzeczywistości nie można wykluczyć znanego i szeroko przetestowanego w polskiej praktyce (zwłaszcza w okresie poprzednich rządów) mechanizmu premiowania samorządów przyjaznych władzy centralnej i karania samorządów opozycyjnych. Pamiętajmy, że nawet jeśli twórcom programu nie przyświecają takie intencje, to program będzie realizowany również po przyszłorocznych wyborach parlamentarnych, które mogą przynieść zmiany na szczycie administracji rządowej i w gabinetach wojewodów.

Jak zatem należało podejść do kwestii dystrybucji środków dla samorządów? Wydaje się, że bardziej racjonalny byłby mechanizm swoistej subwencji odpornościowej, wyliczanej według zobiektywizowanych parametrów (liczba ludności, powierzchnia, doświadczenia wynikające z poważnych wydarzeń kryzysowych, kluczowe czynniki ryzyka). Samorządy dysponowałyby swobodą w szczegółowym ustalaniu dystrybucji środków, z tym zastrzeżeniem, że miałyby obowiązek to czynić w ramach celów i założeń lokalnych programów budowania społecznej odporności. Można też rozważyć inne warunki brzegowe, jak np. minimalny wskaźnik środków przekazywanych organizacjom pozarządowym czy obowiązek włączania jednostek pomocniczych w realizację zadań. Rolą wojewodów i administracji rządowej byłoby zapewnienie wsparcia technicznego, np. know how w zakresie tworzenia infrastruktury kryzysowej, a nie bezpośrednie decydowanie o tym, które inwestycje czy projekty powinny być realizowane.

Takie rozwiązanie byłoby nie tylko bezpieczniejsze z punktu widzenia minimalizowania ryzyka arbitralnego dzielenia dotacji, ale także zmniejszałoby stopień biurokratyzacji całego systemu i dawało samorządom realną podmiotowość w kwestii budowania lokalnych strategii odporności. Obecne podejście, niestety, obrazuje typowy w ostatnich kilkunastu latach model relacji rząd–samorząd. Władza centralna, nawet jeśli decyduje się wspomóc samorządy w realizacji ich zadań, to nie ufa, że lokalne społeczności będą w stanie skutecznie zdiagnozować swoje potrzeby i przygotować adekwatne rozwiązania.

Innym problemem jest ryzyko całkowitego zdominowania inwestycji finansowanych z programu przez projekty dotyczące wąsko rozumianego przygotowania na zagrożenia militarne. Wynika to chociażby z wykazu obszarów objętych programem oraz obowiązkowego opiniowania projektów przez wojewódzkie zespoły zarządzania kryzysowego z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Obrony Narodowego oraz wojska. Tymczasem, sama ustawa o ochronie ludności zawiera bardzo szeroką definicję działań w tej sferze, która mieści w sobie budowanie gotowości na rozległy zakres zagrożeń, m.in. związanych także ze zmianami klimatycznymi. Doświadczając w ostatnim czasie fali upałów, widzimy, że są to zagrożenia również wymagające pilnych i intensywnych działań przygotowawczych. Program zdaje się jednak koncentrować głównie na militarnym wymiarze lokalnej odporności.

Wreszcie, program nie zawiera mechanizmów promujących i premiujących międzysektorową współpracę w sferze ochrony ludności. Kończy się na ogólnej deklaracji: „Przy realizacji Programu należy całościowo uwzględniać współdziałanie wszystkich elementów systemu ochrony ludności: organów ochrony ludności, podmiotów ochrony ludności (zarówno publicznych, jak i organizacji pozarządowych oraz przedsiębiorców), a także społeczeństwa”. Tak jak wspomniałem wyżej, brakuje gwarancji, że przynajmniej część środków przewidzianych w ramach programu będzie wykorzystywana na projekty realizowane z udziałem partnerów społecznych i pozarządowych.

Warto docenić deklaracje rządu dotyczące poziomu finansowania samorządowej ochrony ludności na najbliższe lata. Jednocześnie trudno się oprzeć ogólnemu wrażeniu, że z powodu archaicznego modelu współpracy zaproponowanego w programie OLiOC na lata 2027–2031 oraz niedociągnięć ustawowej regulacji ryzykujemy straconymi szansami na mądre budowanie lokalnej odporności. Zapewne dzięki rzeczonym ponad stu miliardom złotych powstanie wiele potrzebnych obiektów i zakupimy mnóstwo niezbędnego sprzętu. Czy jednak społeczności lokalne staną się jednocześnie lepiej przygotowane na kryzysy w mniej uchwytnym, relacyjnym, instytucjonalnym i społecznym sensie? Czy będą bardziej podmiotowe w diagnozowaniu najważniejszych dla nich szczególnych zagrożeń i w tworzeniu strategii odpowiedzi na nie? Co do tego mam dużo więcej wątpliwości.

Dawid Sześciło – dr hab., adiunkt w Zakładzie Studiów nad Dobrym Rządzeniem – Good Governance na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, Rady Służby Publicznej oraz Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.